边境五垦区“十五”扶贫开发规划

时间：2002-04-11 作者： 来源： 点击次数：4988

扶贫开发是建设有中国特色社会主义伟大事业的一项历史任务，将贯穿于社会主义初级阶段的整个过程。农垦扶贫开发是全国扶贫开发的一个组成部分，在新的世纪，这项工作必须继续坚持下去。经过"八五"和"九五"十年的努力，从总体上看，列入国家扶贫开发计划的边境五垦区138个贫困农场的面貌发生了巨大变化，但由于受地理环境、自然条件等客观因素的影响，还有不少农场未能摆脱贫困。贫困农场经济基础脆弱，抵御自然灾害的能力还很弱，扶持贫困农场摆脱贫困的扶贫开发工作仍将是今后相当长时期的历史任务。 　　按照党中央、国务院关于新世纪扶贫开发工作的总体要求，结合新形势的要求及边境五垦区贫困农场的实际情况，制定边境五垦区"十五"扶贫开发规划。 　　一、"九五"扶贫开发的主要成绩与基本经验 　　（一）主要成绩 　　1．投资与项目建设。 　　"九五"以来，边境五垦区共累计投入扶贫资金16.83亿元，其中以工代赈资金5亿元，贴息贷款资金5亿元，垦区配套资金6.83亿元。资金投放重点集中在农业基础设施、工业、科技、公共设施建设等领域，其中第一产业及公共设施建设占投资总额的80%以上。 　　据不完全统计，五垦区累计完成扶贫开发项目1812个。通过扶贫项目的建设，贫困农场山水田林路等基础设施建设得到了加强，生产条件大大改善，农场抗灾能力有了较大提高。"九五"以来，共开荒70千公顷，新增耕地59千公顷；改造中低产田187千公顷；草原建设（含草场改良）48千公顷；挖排灌渠道9439公里；修建粮食晒场110万平方米；打电机井4397座；架设通讯、输电线路1074公里；修建道路3057公里（含田间道路）；更新农机具8123台/套；建牲畜棚舍16万平方米。同时，还完成了一批工业项目的建设。这些项目的陆续投产，贫困农场的生产能力进一步增强，为贫困农场的脱贫致富奠定了坚实的物质和经济基础。 　　2．经济与社会发展。 　　通过资金投入和项目建设，有力地促进了贫困农场的经济和社会发展。主要表现在以下几方面： 　　----经济稳定增长。到2000年，138个边境贫困农场国内生产总值达到23.2亿元，比1995年增长49.3%，年均递增8.4%；其中，第一产业增加值13.9亿元，比1995年增长36.2%，年均递增6.3%；第二产业增加值3.3亿元，比1995年增长50%，年均递增8.4%；第三产业增加值5.9亿元，比1995年增长90.3%，年均递增13.7%。 　　----农业综合生产能力大幅度提高。"九五"期间，各农场加大了对农业基础设施建设的投资力度，取得了明显的效果，农业生产条件得到了大幅度的改善，综合生产能力大幅度提高。到2000年，138个边境贫困农场的粮豆总产量达到183.9万吨，比1995年增长43.3%；棉花产量达1.1万吨，比1995年增长48.6%；油料总产12.3万吨，比1995年增长44.7%；糖料总产42万吨，比1995年增长9.9%；肉类总产5万吨，比1995年增长51.5%。 　　----经营状况有一定改善。从总体上看，"九五"时期贫困农场的经营状况先盈后亏。1995年，138个贫困农场净亏损328万元，进入"九五"以后实现扭亏为盈，1996、1997年当年经营盈利额分别达到1998万元和3417万元。但受1998、1999年比常年更严重的自然灾害和更为恶劣的市场环境影响，出现了总体亏损。1999年，交纳各种税金12815万元，比1995年增加27.7％；农场净资产增加了70.3%。到2000年，贫困农场通过有效措施减少亏损，盈亏相抵后亏损6500多万元。 　　----职工生活水平有较大提高。2000年，138个贫困农场人均收入由1995年的664元提高到1881元，比1995年增加1217元；职均收入由3000元提高到4250元，比1995年增长1.4倍；饮用不符合卫生标准水的人口数由27万人减少到4万人；人均住房面积由13平方米提高到14平方米；人均医疗用房面积由0.4平方米提高到0.55平方米。 　　通过扶贫开发，农场面貌发生了很大变化，经济实力有了较大提高，职工生活得到明显改善，有力地维护了民族团结、边境地区的安全和社会稳定。 　　（二）扶贫开发工作的基本经验 　　总结十年来的农垦扶贫开发工作，基本经验是：必须不断深化改革，搞活企业经营机制，调动职工群众积极性；必须切实加强农业，千方百计提高农业的生产能力和经济效益；必须把科技扶贫放在突出位置，大力推进贫困农场的科技进步；必须坚持自力更生、艰苦奋斗，主要依靠自身的努力实现脱贫致富；必须加强对扶贫开发工作的领导。 　　（三）扶贫开发面临的主要困难与有利条件 　　经过"九五"期间的扶贫开发，从总体上看，虽然取得了一定的成绩，贫困农场的贫困状况也得到了很大程度的改善，但是由于农垦整体经济的发展遇到了前所未有的困难，农垦的扶贫开发随着工作的不断向前推进，进入了一个新的阶段。今后扶贫开发工作的任务将更加艰巨，难度会进一步加大。主要表现在： 　　1．部分农场条件太差。 　　边境五垦区贫困农场都分布在边疆地区，地理位置偏僻，自然环境恶劣，目前已经基本脱贫的农场都是条件相对较好的农场，尚未脱贫的农场属于特困农场，自然环境十分恶劣。如新疆兵团沿着边境线的一些贫困农场，缺乏基本的生产生活条件，不可能在短时期内脱贫；广西、云南中越边境线上的农场，本身自然条件就很差，加上受战争的破坏，贫困农场经济实力很弱，很难在短期内有进一步的发展。据对138个农场的统计，到2000年底，有238个生产队不通电，占生产队总数的13%； 881个生产队不通电话，占45%；506个生产队不通公路，占26%；544个生产队收不到广播电视，占28%，而且还有4万人的饮水问题没有解决，37万人生活在地方病常发地区。另外，在农场学校、医院和职工住房中还分别有13万、7万和218万平方米的危房需要改造；20多万公顷中低产田需要改良，30多万公顷退化草场需要建设；等等。对于已经相对脱贫的农场，基础不稳定，生产生活条件也较差，对自然的依赖性很高，抗灾能力较弱，遇到稍大一点的自然灾害就会出现重返贫困。近年来已有37个农场相继返贫，严重影响了农垦整体扶贫开发的进程。 　　2．结构性矛盾突出。 　　长期以来，受自然条件的限制，贫困农场主要以第一产业尤其是农业生产为主，资源配置也以农业为中心，形成了较单一的农业结构。特别是承担农垦100亿斤商品粮任务的黑龙江、内蒙古垦区及承担优质棉花基地建设的新疆兵团，形成了以粮食种植和棉花种植为主的单一农业结构；广西、云南垦区形成了以橡胶、甘蔗、茶叶生产为主的种植结构。这种长期形成的结构受地理环境、自然条件和资金不足等主要因素的制约，调整难度相当大。因此，伴随着结构调整的困难，在目前我国的经济状态下这种单一农业种植结构经受不住市场变化的冲击，极易形成大起大落。 　　3．企业负担十分沉重。 　　负担重是国有农场存在的一个普遍性问题，边境农场这个问题更加突出。贫困农场的负担一来自办社会和承担屯垦戍边的政治任务。据统计，2000年，138个贫困农场仅中小学经费支出一项，就达1.6亿元。同时还要承担上亿元的其他社会性、政策性支出。负担二来自债务负担。由于贫困农场底子薄，积累少，资金严重不足，这几年发展生产、投资开发扶贫项目等主要依靠以工代赈和贷款来完成。截止2000年，138个边境贫困农场的长短期借款已达38亿元，平均资产负债率高达86%以上。如此沉重的社会负担和债务负担，势必大大削弱农场的盈利能力，影响农场经济效益的提高。 　　4．其他特殊的困难。 　　边境线上的农场，从创建之日起就肩负着建设边境、保卫边境、屯垦戍边的重任。广西、云南垦区部分边境农场在20年前的对越自卫反击作战中，付出了极大代价，生产生活设施遭到重大破坏。战后，为及时恢复生产，重建家园，国家给予地方一定的战争损失补偿费。但是这些边疆农场得不到国家任何补偿，战争损失负担都转嫁给予了农场和职工，使农场举债恢复生产，负担越来越重，困扰着农场发展。到目前为止，广西、云南大部分边境农场生产生活设施仍没有得到全面恢复，部分生产队的道路还是简易公路，一遇下雨雪就不能行车，甚至有的生产队还不通路；电网线路老化，电损严重等问题仍然困扰着农场，影响企业经济效益和职工收入水平。 　　另外，还有一些边境农场因安置移民、归侨难侨、劳改就业人员，背上了沉重的历史包袱，脱贫难度较大。 　　5．扶贫渠道单一。 　　与国家及地方政府的扶贫开发工作相比，农垦系统的扶贫开发工作主要依靠农垦自身，无论从资金支持上还是政策支持上。列入国家扶贫开发范围的138个边境贫困农场虽然每年得到2亿元的资金支持，但除了以工代赈资金1亿元外，就是银行贴息贷款1亿元，由于贴息贷款按照商业化运作，造成许多农场由于无力偿还、资信下降而得不到资金支持，形成了贫困农场投入不足，影响了其脱贫的进程。 　　做好下个世纪的农垦扶贫开发工作也存在许多有利条件。一是党的十五届三中、四中全会明确了农业、农村经济和国有企业改革发展的基本方针和政策措施，为贫困农场进一步深化改革，加快发展指明了方向。特别是十五届四中全会在国有企业改革和发展的许多重要方面又有新的突破，这对于帮助贫困农场干部群众进一步解放思想，加大改革力度，搞活经营机制，提供了强大的思想武器。贫困农场只要在改革上真正取得大的突破，就一定能够在经济发展和提高效益上迈出大的步伐。二是党中央、国务院仍然十分重视扶贫开发工作，对今后的扶贫攻坚作了重要部署，提出了许多切实可行的政策措施。特别是以实施西部大开发战略为核心的加快西部地区发展的重大决策，不仅对于振兴西部经济，而且为农垦的扶贫工作将起到积极的推动作用。五垦区贫困农场主要分布在西部，西部大开发将给西部农场带来难得的机遇，也有利于边境五垦区进一步理清扶贫开发思路，制定更有效的扶贫政策。三是经过近十年的扶贫开发，贫困农场已经形成了一定的经济实力，并积累了宝贵的经验，为下一个五年扶贫工作的开展打下了良好的基础。 　　当然，随着我国市场机制的进一步完善，以及我国加入世贸组织进程的加快，都将进一步促进我国市场化的进程。在制定今后农垦扶贫开发规划时，都将以全新的观念和创新的机制来进行。 　　二、"十五"扶贫开发规划 　　（一）指导思想 　　"十五"期间，农垦扶贫开发工作的指导思想是：以邓小平理论和党的基本路线为指导，按照江泽民"三个代表"思想要求，贯彻中央扶贫工作会议精神，紧紧抓住国家实施西部大开发战略的历史性机遇，继续坚持开发式扶贫的方针，以发展为核心，以特困农场为扶持重点，进一步深化改革，多渠道增加投入，加强基础设施建设，积极调整农业结构，综合治理生态环境，大力推进企业技术进步和产业升级，全方位强化管理，努力使贫困农场生产条件、经营状况、职工生活及社会事业得到较大改善和发展，尽快形成自我积累、自我发展的良性循环。 　　（二）发展任务 　　----以提高质量和效益为中心，保持贫困农场较高的经济增长速度，增加经济收入，提高农场自我积累、自我发展的能力。 　　----改善和加强基础设施建设，形成良好的有稳定产出的生产条件，促进贫困农场的各项社会服务事业的全面进步。 　　----138个贫困农场中60％以上基本摆脱贫困；对于占15%的条件极差、绝对贫困的农场，在国家和垦区继续扶贫支持下，使农场的生产条件得到进一步提高，职工生存环境得到明显改善，职工生活水平不断提高。 　　----加大结构调整优化力度，形成适应市场的、合理的产业结构。以高产优质高效农业为核心，提高农业的市场竞争力；以优势和特色产业为基础，建立一批规模大、实力强、有竞争能力的产业化企业，成为带动经济发展的龙头；进一步拓宽经营领域，提高第三产业的增长率。 　　----抓住西部大开发的机遇，积极创造条件，加快农场经济发展步伐。加强和改善生态环境，建立贫困农场良好的自然和生态环境。 　　（三）发展目标 　　经济发展保持持续增长。到2005年，138个贫困农场国民生产总值达32亿元，比2000年增长39.1%，年均增长6.8%。 　　经济效益有明显提高。在正常年景下，60%以上的农场实现稳定盈利。 　　职工群众生活条件得到进一步改善，在医疗、教育、职工住房等各方面都有较大变化。到2005年，人均纯收入年均增长5％以上；职均收入达5987元，比2000年增加约1.46倍；基本解决饮用不符合卫生标准水的问题。 　　（四）发展重点 　　1．基础设施。 　　继续加强农田水利工程建设，改造中低产田，提高农业生产能力；发展节水农业，加强灌溉体系的建设；加强交通、通讯、电力、改水等基础性、公益性设施建设，搞好交通、通讯、电力设施网络化建设。 　　2．生态环境建设。 　　对不宜发展种植业的地区，有计划地实施退耕还林、还草；停止开荒，保持水土，治理土壤沙化和碱化，保护生态环境，创造农场经济可持续发展有利条件。 　　3．调整结构，提高产品质量和竞争力。 　　积极发展黑龙江、内蒙古等北方垦区优质春小麦及专用小麦品种生产，使优质品率达100%；增加和提高粳稻产量与品质，调整改良玉米品种和品质结构，发展高蛋白玉米和高油玉米，提高饲用玉米和青贮玉米的种植比重，提高产品质量和市场竞争力。 　　调整新疆垦区棉花种植面积和产量，发展多种经营。在部分宜棉农场的棉花种植上以优质棉生产为主，提高在国内、国际市场的竞争能力；其他农场要因地制宜，积极进行作物调整。 稳定云南垦区橡胶，提高其他高效热带作物的比例。 　　大力发展养殖业。合理开发利用饲料、饲草，发展食草型和食粮型牲畜。新疆、黑龙江、内蒙古加强奶牛、细毛羊及地方特色畜禽种的种质资源保护和利用。 　　发展林果业。以广西、云南垦区为主发展果品业生产。重点以加快老劣果树品种的更新改良，发展名优新特果品生产；扩大无性系良种茶园面积比例，通过技术改造增加高档名优茶叶比重；发挥资源优势，发展热带优良作物。 　　4．科研及科技服务体系建设。 　　加速垦区及农场的科技服务体系硬件设施和设备建设；进一步建立农业科技推广服务网络，形成集引进、开发、推广、服务"四位一体"的科技服务体系，进一步提高科技贡献率。 　　有条件的垦区或农场积极创建高科技农业示范园区，充分利用农垦科研条件和土地规模优势，改进和提高农业生产技术，综合运用各项控温、控光、控生长技术，发展高效农业和精品农业。 　　5．二三产业发展。 　　调整优化农场工业布局和结构，采取灵活多样的形式加快二三产业企业改革步伐；运用新技术，加强技术改造，提高农产品加工水平；积极培育、重点扶持一批农业产业化的龙头企业；积极发展以农场场部为中心的小城镇，完善市场体系，继续发挥地缘优势，提高边境贸易水平。 　　（五）重点建设项目 　　1. 基础设施和生态项目。 　　"十五"期间，重点改造中低产田120千公顷，修建排灌渠道、堤坝7332公里，建设水泥晒场69万平方米、仓储设施45万平方米，打电机井554眼，修建道路10338公里等基础设施建设项目。以及植树造林52千公顷、退耕还林33千公顷、改良草场170千公顷等改善生态环境的项目。 　　2.调整结构项目。 　　用于种养业的结构调整。根据不同条件，发展优质油料4.3千公顷、药材6.7千公顷、橡胶2.7千公顷、饲草20千公顷、茶叶1千公顷、果树3千公顷、西红柿4.7千公顷、咖啡1.3千公顷等的种植。 　　扩大发展优质肉牛10万头、奶牛1.8万头、羊1.24万只的等畜牧业生产，同时建设牲畜棚圈、青储窖等配套项目。 　　3．农副产品加工项目。 　　提高粮食、油料、棉花、糖料、茶叶、橡胶、水果、西红柿、肉类、饲料、乳品等的加工能力。其中，增加粮食加工能力30万吨，棉花加工能力8000吨，油料加工能力18万吨，糖料加工能力10万吨，水泥加工能力2240吨，橡胶加工能力2000吨，水果加工能力3万吨，西红柿加工能力10万吨，肉类加工能力1000吨，饲料加工能力18万吨，乳品加工能力2700吨， 　　4．公益性项目。 　　建设广播电视接收系统12处，架设农场电网447公里，建设科研技术推广站所25个，改造职工、学校医院危险房25.6万平方米等项目。 　　三、"十五"扶贫开发规划的措施 　　（一）继续深化农场改革，进一步搞活企业经营机制 　　贫困农场的脱贫致富，关键是农场要有一个好的经营机制。不断增强企业活力，充分调动职工群众的积极性，是开发式扶贫的重要任务。 　　深化农业改革，重点完善双层经营体制。贫困农场农业比重大，充分发挥农业的优势，把农业的效益搞上去，对于改变农场落后面貌具有重要意义。按照十五届三中全会决定要求，切实做好延长土地承包期工作。继续大力推行"两费自理"，把职工家庭农场逐步培育成适应市场经济要求的生产经营主体。进一步完善大农场的服务功能，强化社会化服务，并妥善处理好大农场与职工家庭农场之间的利益关系，增强大农场的发展后劲，调动职工的生产经营积极性。鼓励采取灵活多样的经营形式进行农业开发建设，促进农场农业发展，提高农场职工收入。 　　优化国有经济布局，放开搞活场办企业。边境贫困农场中有的经济比重仍然很高，所有制结构仍然极为单一，农场缺乏活力、经营困难。坚持有退有进，有所为有所不为的原则，集中力量加强重点，放开一般，国有经济要从没有优势和效益的行业、企业中退出，重点加强农业科技服务和农业产业化龙头企业。对于绝大多数场办企业，继续以产权改革为重点，采取股份制、股份合作制、出售、租赁、兼并、破产及关停等多种形式，彻底放开搞活。大力发展非国有制经济，鼓励集体、个体、私营和混合所有制经济的发展。 　　建立和完善社会保障体系，切实减轻农场压力。加大与有关部门的协调力度，最大限度地完善职工养老、医疗保险、失业保险和下岗职工基本生活保障、城镇居民最低生活保障制度，在完善系统内部社会保障的基础上，力争将职工养老保险全部纳入社会统筹，并在缴费比例上争取有关部门的支持。 　　（二）适应市场需求，加大农场产业结构调整力度 　　由于受地理条件和资源条件的制约，在今后产业结构调整中，仍然将保持农业的主体和优势地位，但是，也必须注意在稳定、巩固农业的同时，必须坚持以市场需求为导向，以质量效益为中心，按照高产优质高效原则，加强发展高效农业；围绕农副产品加工和发展优势产品，调整提高工业；根据农场的优势和特点，大力发展第三产业。 　　在农业方面，随着国家粮食收购体制的改革，以粮食生产为主的黑龙江、新疆、内蒙古等垦区的贫困农场在稳定种植面积的前提下，调整品种结构，着力提高质量和效益。从自身条件出发，大力发展饲料作物和其他有市场需求的高产优质作物，积极培育名、特、优、新产品。重点发展养殖业，特别加快发展奶牛、肉牛等为主的畜牧业，努力提高其在农业中的比重。云南、广西垦区的贫困农场充分发挥橡胶、甘蔗、剑麻、茶叶和品种较多的热带水果优势，按照更新改造、巩固提高、适当发展的要求，提高生产水平，实现农业结构的合理优化。 　　在工业方面，对场办工业企业加大改革重组的力度，解决其规模小、布局散和重复建设的问题，努力提高现有工业企业的经济运行质量和效益。结合本垦区、农场资源条件，采取各种强有力的措施，对中小场办企业全面进行改革，关闭或破产那些产品没有市场、长期亏损、扭亏无望以及浪费严重、技术落后、质量低劣的企业；大力推进兼并、联合，使资源和生产要素向优势企业集中，发展有较高技术含量的骨干行业，培育以农副产品加工为主的龙头企业；加强与科研院所的联合，积极发展高新技术产业，实现产业升级和产品转化增值。 　　第三产业的发展，从边境地区、以农业为主的实际出发，重点发展以产前、产中、产后服务为主的农业社会化服务业，以改善生活环境，提高生活质量为主的服务业，以及农场集市贸易和边境贸易。并采取积极有效的措施，鼓励集体、个体、私营等非国有经济成份发展第三产业。 　　（三）加强基础性、公益性设施建设，改善生产发展和生存条件 　　贫困农场所在地区自然生态环境差、经济文化落后、生存发展条件恶劣，有的甚至缺基本的生产生活条件。加强这些农场的基础性、公益性设施建设，改善其生态环境和生存条件，仍是今后扶贫开发的基础和重点工作，也是一项长期艰巨的任务。 　　各垦区和贫困农场要充分利用好国家给予的扶贫资金，积极筹措配套资金，并充分利用劳动力资源，有计划、有步骤地搞好农田水利（包括排灌渠道、机电井、水库等）、场内交通、通讯、电力、粮食烘干设施、仓库等基础设施，以及学校、医疗卫生、广播电视、改水等公益性设施的建设。要通过几年时间的努力，使使贫困农场基础性、公益性设施建设水平有一个大的提高，为从根本上改变贫困农场面貌创造良好的条件。同时，要从本垦区、本农场实际出发，积极争取国家和有关部门支持，实施退耕还林，退耕还草以及坡改梯等项目，改善农场生态环境和农业生产条件。 　　（四）大力推进科技进步，使扶贫开发尽快转移到依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来 　　完善健全农场科技推广服务体系，大力推广先进适用技术。边境五垦区对贫困农场的科技服务体系进行重点建设，改进服务手段，以保证先进技术能够尽快在生产中发挥作用。结合科研机构体制改革，鼓励、动员科研机构、高等学校到贫困农场以各种方式开展科技扶贫，解决农场生产中的关键技术问题和经济发展中的重大问题。在结合农业结构的调整和丰收计划中，重点引进、选择一批增产增收效果明显、能迅速提高农业产出能力的农业、畜牧优良品种、生产养殖、植物保护等先进农业实用技术，提高农业科技含量。 　　切实加强对职工的专业技术和职业技能培训。围绕扶贫开发，采取举办培训班、现场指导、科普宣传等多种形式，提高职工的科技意识和生产技能。同时，重视发展、培养和使用贫困农场本地专业技术人才，为他们的施展才能提供优惠政策。 　　（五）切实增加扶贫投入，加强项目管理，提高资金使用效益 　　多渠道筹集扶贫资金，加大投入力度，是加快农垦扶贫进程的基本条件。采取多种形式增加扶贫投入是今后的一项重要工作。重点通过制定优惠政策，吸收农场内部各种投资主体和社会资投入农场。 　　加强扶贫资金和项目管理，提高经济效益。一是严格项目论证和审批制度。对准备立项的扶贫开发项目，建立扶贫项目库。严格按照国家有关规定，经过科学分析论证后，按规定程序报批，在项目实施的全过程建立项目法人负责制度。二是统筹安排扶贫资金和项目。在扶贫资金的使用和项目的安排上，把边境五垦区视为一个整体。根据贫困程度、轻重缓急，合理分配资金；在较大项目的安排上，把垦区作为一个整体，进行合理布局，杜绝资金分散、重复上项目。三是总结小额信贷扶贫的成功经验，有条件的垦区从自身实际出发，先进行试点，积累经验，逐步推开。 　　（六）建设一支高素质的贫困农场领导班子队伍 　　加强贫困农场领导班子建设，是加强对扶贫工作领导的重要内容，也是确保扶贫开发工作顺利进行并取得预期效果的重要保障。各垦区选择年富力强、精明能干、具有开拓意识和奉献精神、能够联系群众的优秀干部，充实贫困农场领导班子，提高贫困农场领导班子的凝聚力和战斗力。只有真正把农场的领导班子建设好，扶贫攻坚目标的实现、贫困农场的最终脱困才有可靠的保证。

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