关键词：农业可持续发展；制度困境；制度突围
随着全球化进程的迅猛推进和改革开放与现代化建设的不断深入，我国经济与社会发展进入了一个重要的战略机遇期。在晚近的二十多年中，我国GDP年平均增长率近8％，经济的高速增长带动了政治、科技、文化、教育、卫生等事业的进步与繁荣。然而影响和制约我国社会全面与协调发展的各种深层次矛盾也日益凸显：城乡二元经济结构使“三农”问题更加严峻；区域发展的不均衡使地区差距趋势再次加强；经济的快速增长对资源环境的压力日益加大。其中“三农”问题是我国最大的社会问题。在一定意义上，“三农”问题能否得到有效及时的解决关系到改革、发展和稳定的大局；关系到全面建设小康社会宏伟目标和社会主义现代化的最终实现。
解决“三农”问题，根本在于解决农业的发展问题。而解决农业发展的根本出路在于实施农业可持续发展战略。对此，学术界多有论及。本文基于对现实制度环境的考察和思考，着力的分析点在于影响我国农业可持续发展的制度因素有哪些以及如何营造一个良好的有利于农业发展的制度环境。需要指出的是，这里的制度包括两个层面：一是政策，一是法律。
一、农业可持续发展的理论背景
发展是人类永恒的主题，是其生存的必然要求。人猿揖别伊始，人类便踏上了渴求摆脱自束缚，追求自身不断发展的漫漫征程。在经过了漫长的农业社会以后，人类开
始进入工业社会。由于科学技术的日益进步，人类征服自然的能力空前提高以及“人类中心主义”的蔓延，最终导致人与自然关系的畸形和恶化，“天人合一”的理想境界已成为空中楼阁。环境恶化、生态失衡、能源危机、自然灾害频仍等使人类的发展陷入了前所未有的困境，遭到了大自然的疯狂报复。
在此背景下，西方理论界开始反思并总结传统发展观念所带来的沉痛教训，探寻能使人类社会实现持续不断发展的方案。罗马俱乐部的“增长极限论”，美国世界观察研究所所长布朗的“建设一个持续发展的社会”，法国经济学家佩鲁的《新发展观》等为可持续发展观的形成作出了巨大的理论贡献。1989年5月，联合国环境署第15届理事会发布了《可持续发展的声明》，1992年联合国环境与发展会议根据“可持续发展”的指导原则，通过了《21世纪行动议程》和《里约宣言》等重要文件，从而使“可持续发展”这一新型的发展观由学术语言走上制度语言，并为世界多数国家接受和贯彻。所谓可持续发展，一言以蔽之，乃是指不断提高人群生活质量和环境承载能力，满足当代人需求又不损害子孙后代，满足其需求能力，满足一个地区或一个国家人群又不损害别的地区或国家人群满足其需求能力的发展。
无疑，农业可持续发展属于可持续发展的理论范畴，它的形成和发展正是建立在可持续发展的基础之上。1991年4月，联合国粮农组织在荷兰丹博斯召开农业与环境会议，第一次明确提出“农业可持续发展”这一概念。农业可持续发展是指采取某种管理和保护自然资源的以及实行技术变革和机制性改革，以确保获得和持续满足目前几代人和今后世世代代的人对农产品的需求，这种可持续的发展，能够维护土地、水资源动植物遗传资源，而且不会造成环境恶化，同时这种发展在技术上是适当的，在经济上是能够持续下去的，并能够为社会所接受的。这种新型农业发展观的实质在于在农业的发展过程中要维护和促进人口、资源、环境、经济、社会之间的和谐统一，既要保障当代人的利益又不能以牺牲后代人的利益为代价。它的前提和基础是农业生产的高效益化。农业可持续发展这一理念的提出在世界农业发展史上具有划时代的意义，标志着传统农业发展观向现代农业发展观的根本转变。
通过上述简要的回顾，我们不仅能够理解农业可持续发展观的逻辑进程，同时可以发现农业可持续发展蕴涵着强烈的制度要求。可以说，没有相应的制度保障农业可持续发展只能停留在理论层面，而难以真正实现。关于这一点通过下文的分析可以明了。二、我国农业可持续发展的制度困境
众所周知，我国是一个农业大国，农民所赖以生存和发展的农业基础依然十分薄弱。同时，在经济全球化这一背景下我国农业的发展受到更加严峻的挑战。因此，无论从基本国情出发还是从国际竞争考虑，实施农业可持续发展战略都是实现现代化的必经之途和必然选择。1994年3月，我国国务院第16次常委会会议讨论并通过了《中国21世纪议程》，第一次明确把农业可持续发展纳入到国家方略中去。十年过去了，我国农业的发展依然面临着许多困境，而制度困境是制约农业可持续发展的最大障碍。
1、土地制度的滞后造成尖锐的人地矛盾。人地矛盾是我国的基本国情，从表层看来，所谓的人地矛盾就是指人多地少。我国13亿人口中有9亿农民，虽然我国耕地面积总量庞大，但受“分母效应”影响，人均耕地面积仅为0.1公顷，为世界平均水平的42％。加之当前开发区热，房地产热等各种“圈地运动”使不可再生的土地资源流失严重，耕地面积大量减少，加剧了这一矛盾。显然，在市场经济条件下，严格规范的土地流转制度的滞后甚至缺席是造成人地矛盾的一个重要因素。从深层看来，所谓的人地矛盾也意味着农业生产力的低下使土地的产出不能够满足人们的需求。农业可持续发展的核心在于提高农业劳动生产率，就我国而言，土地的减少是不可改变的趋势，而对这一趋势的回应理当在于提高单位土地的产量和农业生产效率。而我国目前实施的以户为单位的家庭联产承包责任制这一制度模式已经滞后于时代的发展，成为阻碍农业生产率提高的重要因素。家庭联产承包责任制度有利于保障每个农民都有土地可耕，满足了我国农民特有的土地情结，但由于过分分散的经营使得农业投资低下，农业机械化利用程度低和农业种植结构的不合理，并且造成大量农民处于隐性失业状态，大大降低了农业劳动生产率。因此，无论从表层还是从深层来看，人地矛盾的加剧都与当前的土地制度有紧密而深刻的关联。
2、法律制度的缺陷造成严重的环境恶化。环境（这里特指自然环境）是人类赖以生存和发展的物质条件的综合体，具有包括直接或间接影响人类生存和发展的各种自然要素，如大气、水、岩石、土壤、生物等。而环境对农业的影响远远大于其他产业，离开良好的自然环境农业的发展是不可想象的。无可否认的是，随着工业化和城市化的推进，人类向大气中排放了大量挥发性有机化合物、烟尘和有害金属，污染了空气；而生活污水、工业废水、工业固体废气物的排放造成了水体与土壤污染；土地沙漠化、森林面积的减少、草原退化、酸雨、酸雾……人为的破坏，工业的污染使农业的外部自然环境遭到严重破坏，由此引发的各种自然灾害更是频频发生，给农业发展造成极大压力，农业生产损失严重。而造成环境污染的根本原因在于短视的经济行为和市场经济的失灵所造成的外部性。又由于我国法律制度自身的缺陷使得环境污染不能得到及时有效的预防和治理。首先，我国法律制度建设的滞后尤其是环境立法起步较晚使人们对环境保护意识淡薄，环境恶化的趋势没有得到及时的遏止；其次，法律制度本身尚不完善，没有形成一套统一有效的法律体系来保护环境；最后，在执法上存在着“有法不执，执而不严”的现象，甚至部分地区为了发展地方经济而不惜以严重污染环境为代价，法律形同虚设。
3、城乡二元分割体制阻碍农业的发展。新中国建立之初，生产力低下、经济基础薄弱，工业在GDP中的份额远远低于农业，为了建设一个发达的工业化国家，党和政府把工业放在优先发展的战略位置，且把农业作为工业发展的主要积累源泉。在这种政策主导下，农业为工业的发展作出了巨大的牺牲。虽然改革开放后，这种政策有所变动，但工农产品价格的剪刀差仍使农业处于利益受损地位。同时，工业和农业的差距进一步拉大，使得处于比较劣势的农业发展更为困难。另外，二元分割的户籍制度形成了当前不公平的利益格局，在社会资源的分配上，农民很显然处于劣势地位，并且极大的限制了农村剩余劳动力的转移和流动。而由此造成的农民增收难和剩余劳动力的难以及时流动，无疑会缩小农业生产力提高的空间。
另外，我国政府历来重视农业的发展，但由于没有制定出具体行之有效的农业政策或者没有真正贯彻国家的农业政策，从而农业的发展较为缓慢。近些年来政府对农业的投入少，支农资金短缺，而农民由于收入少，难以有更多的资金投入到农业生产中去，这种困境造成了农业机械化程度低，农业基础设施长年失修或难以兴建，加上农业科学技术成果转化率不足30％，农业人才资源匮乏，农业一线劳动力整体素质低下，基层农业技术人员匮乏，农业技术普及程度较低，使得我国农业生产率长期处于较低水平。
三、农业可持续发展的制度突围
党的十六届三中全会在《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出要坚持五个统筹即统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展、国内发展和对外开放等，并要坚持以人为本，树立全面、协调、可持续发展观，促进经济社会和人的全面发展。新发展观面向世界，立足国情，是对传统可持续发展理论的突破和创新，涵义丰富意义深远。新发展观的提出为农业可持续发展投注了一缕理性之光，为其营造一个良好宽松的制度环境奠定了思想基础。
事实证明，国家作为经济和社会发展的宏观调控者，任何产业的发展离开国家强有力的政策法律的支持、维护和保障，其长足的良性发展几乎不可能实现。众所周知，我国当前正处于从计划经济体制向市场经济体制，从伦理型社会向法理型社会转变的“社会转型”期，在政策法律领域存在一些与经济社会发展不相协调的地方，之于农业同样如此。上文我们已然作出了部分的分析和说明。因此，为了保障和促进农业可持续发展，营造一个有利的制度环境十分必要。笔者认为应从以下几个方面着手：
1、改革户籍制度，推进“三化”进程。城乡分割的二元户籍制度有其存在的历史背景，在一定意义上，对于减轻城市人口压力促进城市发展曾起到积极的作用。但随着市场经济体制的逐步确立，必然要求社会环境应是公平、合理、良性竞争和自由流动的。但恰是严格的户籍制度使农民被强制性的排斥在城市之外，在社会资源的配置上农民处于相对剥夺地位，农民的社会流动受到很大程度的限制。这样必然会不利于农村剩余劳动力的转移，给农业的可持续发展造成极大的人口压力。改革户籍制度，已成为社会发展的必然要求
“三化”即城镇化、工业化和市场化。推进“三化”进程有利于农村剩余劳动力的转移和繁荣活跃农村市场。研究表明，城市对农村剩余劳动力的吸纳在一定时期总是有限的，近2亿农村劳动力的转移需要农村城镇化、工业化和市场化的大力发展，而这种发展必然离不开政策法律的引导、调控和规范。如果说，农村城镇化、工业化是农村剩余劳动力的吸收器，而市场化又是城镇化工业化的助推器，那么科学合理的制度则是“三化”的润滑剂。
2、调整产业政策，加大农业投入。由于种种原因，农业的发展长期落后于第二、三产业，产业之间的发展不协调。上文业已指出，工业的发展在一定程度上是以农业的牺牲和巨大付出为代价，加之长期难以理顺的工农产品价格关系（剪刀差）致使农业的发展受到抑制和阻碍。同时，农业生产具有一定的盲目性，农业内部结构不合理，整体效益低，造成资源浪费。因此，调整并制定有利于农业发展的产业政策，加强对农业生产的政策引导，完善农业种植结构，对于提高农业自身效益和增加农民收入意义重要。另外，加大对农业的投资力度，建立科学有效的农业财政政策，对农业生产配以相应的补贴、补偿机制，对农业贷款予以优惠措施，拓宽农业融资的渠道等等，都将有利于农业基础设施的建设或改善、提高农业机械化程度、加大农业科技含量，从而最终提高农业劳动生产力。
3、加强农业立法，提高执法质量。中共十一届三中全会以后，随着经济体制改革的深入发展，国家的法制建设进入了蓬勃发展的新阶段，农业立法逐步得以加强。但由于农村新情况新问题的出现，农业立法显得相对滞后，同时也存在一些问题。如，农业法律规范性可操作性差、农业生产经营者权利义务不对称、农业法律薄弱等。因此，建立健全农业法律体系，加强农业立法质量就显得尤为迫切。具体的说，加快诸如《植物保护法》、《农产品质量安全法》等法律法规的立法进程，修订修改相关配套规章、实施细则及标准，完善农业生产全过程的技术性法规和规章，完善农业支持立法，制定农业补贴条例等。做到我国的法律体系始终能够适应新情况新变化，为农业的发展提供有力的法律保证。
但在加强立法的同时，也应严肃执法。我国目前有法不依执法不严现象颇为严重，具体到农业执法更是如此。因此，提高执法质量是法制建设中的关键环节。长期以来，由于人们法制意识淡薄，执法体制混乱，执法监督乏力等因素影响，我国执法质量较低。当前应该做到的是，改革执法体制、构建执法新模式、建立健全农业执法程序制度、提高执法人员的素质、强化执法监督等，从而提高执法质量。
最后，我国应规范土地制度，改革当前的家庭联产承包责任制。在保护耕地的同时，在制度层面上探索有利于实现规模效益的土地经营模式。XBI
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