关于农场型子公司改革和发展若干问题的研究（1999）

时间：2002-08-13 作者： 来源： 点击次数：3511

上海农工商集团的子公司层现有17个国有农场，农场型子公司（以下简称农场）在整个上海农工商集团中具有举足轻重的影响。截止1998年底，上海农工商集团拥有土地面积78．8万亩，其中耕地面积36．9万亩，耕地都分布在农场；农场人口12．34万人，占上海农工商集团总人口的88．7％。截止1999年6月底，农场在册职工人数占全系统在册职崐工人数的79．9％；下岗职工占全系统下岗职工总数的91．3％；银行债务占全系统银行债务总额的50．8％；实现销售收入占全系统销售收入的32．3％。充分表明农场在全系统所占的份量和比重。由于传统体制的长期影响、历史形成的诸多问题，多年以来的重复建设以及市场环境的急剧变化，近几年绝大多数农场在经济发展中陷入困境。如何摆脱困境，如何以改革和发展的办法从根本上保持农场的稳定，保证职工的安居乐业，是上海农工商集团急需研究和回答的问题。 　　一、关于农场的性质 　　上海农工商集团所属农场的基本性质是企业，是一种具有国有性、地域性、社会性、综合性的法人实体。它的国有性体现在农场是国有独资企业；它的地域性体现在农场是一个行政区域；它的社会性体现在农场办社会，承担了农场区域内许多应由政府和社会承担的、与农场权利不尽相称的责任与义务；它的综合性体现在农场是一个以农业为基础、农副工商综合经营的企业。 　　农场性质的非单一性，有其历史、体制、政策、经济发展沿革等多方面的成因。随着我国社会主义市场经济的发展，农场要在市场经济中继续生存和发展，就必须通过改革、调整逐步加以“变性”。对于农场的国有性，虽然相当长的时期内不可能一下子改变，但必须认识到：（1）农场是国有独资企业，但并不意味农场的下属企业都必须是国有独资企业，这些企业中的绝大部分完全应该也可以实行各种形式的改制，最终形成混合经济。（2）农场改制的目标是逐步成为有限责任公司，要积极创造条件，通过吸收多元投资，将农场从国有独资公司改制为多元投资的企业；对于农场的地域性，在承认各农场根据集团总公司授权对所辖范围内的土地具有使用权的前提下，要通过发展开放式的场域经济，按土地产出收益最大化为原则，从经营方式的改革入手，拆除农场之间的“围墙”，破除封闭性。今后农场的土地可以自己经营，可以由兄弟农场或其他专业公司经营，也可面向社会招商引资，由系统外公司经营；对于农场的社会性，要由过去的政企不分，过渡到目前的政企分设，即农场代政府办理相关的政府、社会事务，经费纳入政府预算开支，最终要争取向政企分开过渡，彻底剥离不应由企业承担的一切政府、社会职能；对于农场的综合性，要通过农业产业化、发展专业性公司、扶持培育骨干企业、精干主业，进行逐步调整，坚持有所为、有所不为。对农场“变性”的认识需要不断探索和实践，需要不断总结经验教训和不断完善。 　　二、关于农场的功能定位 　　从农场的体制和现状考虑，主要功能应包括以下三个方面： 　　1．资产经营管理功能。 　　从法律关系看，农场是集团总公司出资设立的全资子公司。但是农场这种类型的国有企业有其特殊性，它基本上不直接从事具体的生产经营活动，而是以投资办企业为其主要经营内容和经营方式。从这种意义上讲，农场是从事投资业务的资产经营类型的特殊企业，与集团总公司 的主要功能相似。现阶段，农场的资产经营管理功能，主要应当体现在对存量资产的调整、盘活、变现上面。 　　2．对场域经济的规划、指导功能。 　　随着企业改革的不断推进，农场场域范围内完全由农场出资的全民所有制企业将越来越少，而多元投资的混合经济以及非公经济的成份越来越少，而多元投资的混合经济以及非公经济的成份越来越多。面对这种新趋势，农场在规划今后的经营与发展时，除了从“出资人”的角度去思考，还需要从繁荣场域经济的角度去思考。可?以把农场场域看成是一种“开发区”，广开门路招商引资，依靠多种力量，共同?发展场域经济。发展场域经济的指导思想是，不求所有，但求所在，追求有利（即对上海农工商集团整体发展有利，对农场改革、发展、稳定有利，对农场增加收益有利，对农场职工提高生活质量有利）。因为多种投资主体在农场投资办企业，不仅能创造就业机会，而且能够为农场盘活土地资产和其他存量资产提供机会。场域经济是农场区别于上海农工商集团所属其它专业子公司的一个明显标志。对场域经济的规划与指导，为多种投资主体在农场场域内的发展提供良好的环境，应该成为农场的一项主要功能。 　　3．社会管理功能。 　　在目前农场政企分设而不是分开的情况下，农场仍将承担农场范围内的教育、卫生、社区管理义务，行使部分政府社会职能。农场在履行社区管理功能时，工作的难点和重点在于确保农场社区稳定，繁荣场域经济，尽可能多地创造就业岗位，减少农场范围内的失业人口，降低失业率。 　　三、关于农场的角色定位。 　　依据对农场性质的认识，对农场功能的认识，和农场今后应该“扮演”好三个角色：一是“地主”，二是“股东老板”（农场对集团总公司而言是“二老板”，对其全资基层企业、控股企业以及参股企业而言是“股东老板”），三是“代理父母官”。 　　1．当好“地主”，开发土地资源，盘活土地资产，运作土地资本，争取土地收益最大化。 　　1998年底，上海市政府通过国资授权将农场的一部分农用土地使用权作为资本金注入农场后，农场的土地已经变成了“资本”，农场对土地资产拥有了占有、使用、经营、收益的权利，同时承担了对这块土地资产保值增值的责任和义务。农场实际上成了“地主”。过去，农场是从土地资源开发利用的角度去研究土地的投入产出问题，现在应当从土地资产的角度去研究土地资本投入产出问题。首先，要广泛宣传和树立土地有偿使用的观念。农工商集团总公司是“出了97亿元钱”把15万亩土地的使用权“买”下来的。这与过去的“无偿划拨”存在着根本的区别。既然是有偿取得的，就不可能无偿使用。其次，要从土地资本所有者的角度去研究土地的占有、使用、经营、收益及处分等问题。通俗一点讲，就是研究农场怎么当“地主”。第三要学习和研究如何运用市场化的方式盘活动作土地资产。要站在上海这个国际大都市二十一世纪新一轮社会经济发展规划的大背景下，研究如何做足做好农场土地这篇大文章。农场要利用地处崇明岛、紧邻浦东新区和“两港”（浦东国际机场、芦潮港码头）的地缘优势，抓住发展农业产业化难得的历史条件与机遇，以土地所有者“地主”的身份，设计规划一批招商引资项目，吸引外界投资，共同开发土地资源，共同经营土地资产，共享土地资本收益，并以此作为农场缓解债务矛盾，减轻债务负担，增加现金流量，发展场域经济的重要途径之一。农场当好“地主”，还包括向各类非公经济、混合经济企业收取租赁农场厂区土地的租金等。对于农场土地租赁费的定价问题，除了协议方式之外，要提倡更多地运用招投标、竞价等方式。 　　2．当好“股东老板”，扮演好“出资者”的角色。 　　农场对其全资基层企业、控股企业以及参股企业拥有出资者的权利。出资者有三大权利，一是投资决策，就是决定投什么、不投什么，是投进去、还是退出来，是多投、还是少投，等等；二是选择经营者，就是投出去的资本交给谁经营最放心，回报最高；三是取得投资收益，然后再投资，以钱生钱，把资本越滚越大。事实上，由于历史的原因，大 多数农场未能扮演好出资者的角色。第一，“出资者”先天不足，无资可出，前些年开办的大批项目，农场的资本金绝大多数没有真正到位。第二，投资决策失控。第三，在选择经营者方面也有不少失误或者说失算。第四，没有建立严格的投资回报机制。 　　农场作为一个“股东老板”，一个出资者，今后一段时期应该重点做好：（1）以土地资本所有者的身份通过对土地资本占有、使用、经营等获取收益，（2）对拥有一定数量净资产的基层企业，农场作为其出资者，要坚持以建立多元化投资主体为资产重组和企业改革的方向，形成投资回报机制，获取投资收益。（3）对已经资不抵债的基层企业，农场作为其出资者，投进去的资本已经消耗光了，再增资注资眼前又没有这种可能性，唯一的出路就是实行关停并转，帮助这些企业把有效资产剥离出来，让这块有效资产在新的条件下继续运作。（4）按照抓大放小、扶优扶强、保全优质资产的要求，体现抓少、抓好、抓精，通过与大工业、大流通、农业产业化、高新科技产业化等配套，各农场要培育、扶持、发展一批有明显优势和发展潜力的盈利大户和骨干、龙头企业，采取各种行之有效的措施，使之迅速做优、做强、做大。 　　3．当好“代理父母官”，继续探索和完善农场的政企分开工作。 　　按照组织落实、工作到位、管理规范的要求，承担农场范围内教育、卫生、社区管理义务，行使部分政府社会职能，使农场社会管理形成新机制、新运作方式。 　　四、关于农场的管理体制 　　上海农工商集团管理体制的总框架是实行三级法人，两级投资决策管理。即集团总公司、子公司、基层企业三级法人，集团总公司、子公司两级投资决策管理。 　　1．集团总公司对农场的管理体制。 　　在农场局转制以前，农场局与农场的关系主要是行政上下级关系，农场局主要是通过行政管理手段实施对农场的管理。转制以来的几年，集团总公司习惯于沿用行政手段实施对农场管理的状况未能得到根本改变。为此，1999年下半年上海农工商集团母公司进行了深化改革，进一步转变职能，确定集团总公司三大主要职能即资产经营、重点产业运作、人才经营。明确提出集团公司要实现三个转变，即从行政管理者向出资者转变，从行政上下级关系向以资产为纽带的母子公司关系转变，由行政事务管理向企业资产经营管理转变。改革集团总公司对农场的管理体制，就是要建立和完善母子公司的管理体制，这将是一个长期的过程。 　　2．农场对基层企业的管理体制。 　　农场对基层企业（包括全资企业、控股企业和参股企业），也要从过去上下级关系，主要依靠行政方法实施管理，转变为母子公司的管理体制，确立农场对基层企业的出资者地位，实施资产管理。对基层企业的重大投资和重大资产重组，年度财务预算、决算，利润分配和弥补亏损，增加或减少注册资本，企业合并、分立，变更企业形式、解散和清算，企业经理和财务主管的任免及报酬等进行重点、有效的管理。 　　五、关于农场在经济调整期内的工作目标 　　最近三年是上海农工商集团经济大调整时期。农场在调整期内必须有一个明确的工作目标，简而言之，就是确保稳定，实现脱困。 　　1．确保稳定。 　　稳定是农场生存和发展的根本前提和必要保证。继续做好农场减员增效、下岗职工基本生活保障和再就业工作，这既是农场改革的重要内容，也直接关系全系统社会稳定的大局，务必高度重视，切实抓好，规范运作，他不可掉以轻心。随着改革的逐步深入，进一步做好稳定工作比以往任何时候都显重要和迫切，特别是对涉及职工切身利益的各类问题和矛盾，有可能引发群?体性突发事件的先兆，必须未雨绸缪，及时得到有效处置和防范，使之不积累，不扩大，不激化。各级领导一定要从讲政治、讲稳定、讲大局的角度，增强责任感和预见性，确保一方平安。 　　2．实现解困。 　　 对农场来说，三年调整期的经济目标是实现解困。初步设想，经过三年调整期的努力，农场实现解困的主要目标是：（1）农场所属基层企业的亏损面应控制在20％以下。（2）集团内三分之一的农场实现扭亏为盈，三分之一以上的农场实现较大幅度的减亏。 　　六、关于农场的社会保障 　　近年来，农场经济效益严重下滑，亏损企业增多，下岗职工大量增加，部分农场拖欠职工工资现象较为严重，矛盾较为突出，给农场社区稳定带来一系列不利影响。当前农场工作必须坚持“两手抓”，即一手抓稳定，一手抓发展。保障下岗职工的基本生生活，实现再就业，确保离退休人员按时足额领取离退休金，是维护农场社会稳定、维护职工队伍稳定的最主要方面，也是农场深化改革、发展经济的重要前提。农场应采取积极措施，加强社会保障工作，保障农场社区稳定。 　　1．加快农场社会保险制度改革。 　　上海农工商集团的社会保险一直采用集团总公司与市有关部门“一头结算”的办法。随着上海市社会保险制度改革的不断深入，现行结算办法已越来越不适应农工商集团的现状。加快上海农工商集团社会保险制度改革步伐已到了刻不容缓的地步。社会保险制度进一步改革的主要内容：（1）社会保险费申报结算转入农场所在区县社保中心，实行属地管理；（2）收费与支出实行统收统支；（3）企业离退休人员的养老金实行社会化发放。 　　2．加快对下岗职工的分流安置工作，实现下岗职工的再就业。 　　集团总公司建立再就业服务中心以来，对企业转制改制、减轻企业负担、促进职工下岗分流再就业、保障下岗职工的基本生活和基本医疗发挥了非常重要的作用。同时也应看到，由于地域性的客观局限和职工思想观念以及工作方法和资金量等一系列因素的影响，下岗职工的再就业不尽如人意。农场应采取积极措施，大力促进下岗职工的分流和实现再就业。要注意在企业转制改制过程中，创造再就业岗位。对企业以国有资产投资、转让、承包、出租等形式进行转制改制的，应要求吸纳原企业一定数量的职工或者为下岗职工提供就业岗位，资产转让的价格，可在资产评估确认的价格基础上给予适当折扣，或在确定承包基数、租赁费上给予一些优惠。又譬如，要花大力气并采取切实有效的措施，继续清理和清退各种劳务用工（包括回聘退休人员），腾出劳动岗位安置下岗职工；有条件的农场，也可以试行划拨部分边角农田让下岗职工承包种植，解决生活费用。 　　3．对困难职工实施帮困。 　　除已实施的民政粮油帮困的实物帮困外，重点是必须做到确保“三条保障线”，即确保正常生产经营企业职工最低工资收入、确保下岗职工进再就业中心基本生活保障、确保城镇居民最低生活保障。 　　七、关于农场工作的考核 　　要探索建立调整时期符合农场特点的业绩评价体系。在农场经济的调整阶段，集团总公司要从调整阶段的实际出发，从农场工作的特点出发，公正、客观地评价各农场工作业绩。不可能笼而统之地要求农场实现国有资产的保值增值，也不可能单纯用净资产收益率等经济指标实行考核和评价。主要应当是评价各农场在强化三大功能方面的实绩。业绩评价体系的指标构成要与三大功能相呼应。初步设想，可以从以下方面设计评价指标： 　　1．资产经营管理方面：（1）农场压缩亏损的情况；（2）农场在净资产为正数的基层企业中的所有者权益的变动情况，以及按照权益法计算的分得利润的情况；（3）农场对资不抵债的基层企业采取关停并转措施以及剥离在效资产进行运作的情况；（4）总资产（包括已注入的土地使用权）产出率和土地资源变资产的绩效；（5）压缩财务费用、管理费用的情况。 　　2．场域经济的规划、指导方面：（1）重点扶持的优势企业的生产经营状况；（2）农场全资及控股子公司亏损面的控制情况；（3）吸纳各类社会资本到场域范围内投资办企业的情况；（4）场域范围内的经济总量（不分所有制性质，以国内生产总值（ＧＤＰ）为指标）增长情况。 　　3．社区管理和稳定方面：（1）教育、卫生、社区管理范围内主要工作的完成情况；（2）下岗职工的重新上岗率，以及场域范围内的失业率；（3）避免发生或有效化解不安定因素的工作情况。 上海市农工商（集团）总公司课题组 课题主持人：徐麟（上海市农工商集团总公司总经理） 执笔：韩新胜（集团办公室副主任） 修改统稿：童锐志（集团研究室主任）

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