关于国有农场农业职工负担问题研究（1999）

时间：2002-08-14 作者： 来源： 点击次数：4128

解决农业职工负担过重问题是巩固农业改革成果、继续推进垦区经济发展、维护垦区社会稳定的关键措施之一。本课题特对农业职工负担问题进行剖析，以期提出有关意见供领导决策参考。 　　一、农业职工负担问题的起源与发展 　　改革开放以前，垦区农业职工比照国营工业企业职工实行固定工资制，一切自然风险和经营风险均由农场承担，农业职工到时领取工资，可谓旱涝保收，不存在职工负担问题。 　　改革开放以来，特别是全面兴办职工家庭农场以来，随着农业改革的不断深化，在经营机制上，实行“生活费、生产费两自理”、“土地、农机、核算、盈亏四到户”，农业职工成为投入的主体、经营的主体、利益的主体和风险的主体，成为自主经营、自负盈亏的相对独立的市场主体，在分配机制上实行大包干的办法，即“交够国家和农场的，剩下全是自己的”，这种政策下，国家和农场的收入（即家庭农场上交的利、费、税）成为刚性的，可谓“旱涝保收”，而一切自然风险和经营风险均由农业职工承担，与前相比，在风险和收益的位置上，农业职工和农场正好来了一个180度大换位。农业职工交给国家的税、交给农场的利和费，都是由国家和农场来确定的，农业职工只能被动接受。在收入一定的前提下，交给国家和农场的过多了，剩下留给自己的自然就少了。农业职工的负担问题也由此而生。 　　从农业领域来说，国有农场原来的经营主体地位已让位给职工家庭农场。现其职能主要有三：一是代表国家把土地等国有资产租赁给职工家庭农场，并收取租金（即利费税）；二是为家庭农场提供各项服务；三是对社区进行管理和必要的建设。由于农业一直在垦区经济中居主导地位，因而地租收入成为农场的主要财源。尤其是场办工商运建服企业基本实现民营化后，地租收入几乎成为农场的唯一财源，农场的一切开销均要来自于土地。以下因素导致农业职工负崐担不断加重： 　　1．垦区社会事业不断发展，政府性机构日益完备，各项费用支出和人员工资不断增长。 　　2．离退休人员越来越多，劳保统筹费数额越来越大。 　　3．贷款余额越积越多，财务费用不断加大。 　　4．场队管理费不断攀升，各种基金名目繁多。 　　5．直接成本不断增大，农产品价格连续下滑。 　　二、农业职工负担构成与分析 　　（一）职工负担的构成 　　垦区各分局、各农场在农业职工上交利费税方面，收费项目与标准虽有一定差异，但主要项目大体相同。据总局财务处1998年统计，全垦区亩均收缴利费税111．37元，其中：（1）税金10．21元，占9．2％；（2）管理费47．9元；占43％；（3）财务费用11．07元，占9．9％；（4）政社性补贴15．7元，占14．1％；（5）利润20．09元，占18％；（6）基金6．4元，占5．7％。红兴隆分局1998年平均利费税为每亩126．5元，其中：（1）管理费57．33元；（2）税金7．63元；（3）财务费用12．75元；（4）利润20．22元；（5）政社性支出19元；基金及其它9．57元。该局的291农场，亩上交利费税124元，其中：（1）管理费56．7元，占46．7％；（2）政社性支出26元，占21．3％；（3）利润24元，占19％；（4）税金16．5元，占13．1％。 　　在利费税总额之外，一些农场还存在另外的收费项目，有的数额还不小。主要有：一是分场和队级管理费。有的农场实行分场和生产队两级管理费包干的作法，上不封顶，下不包底，分场或生产队在交够农场核定的利费税之后，能收多少花多少，年底按实际支出摊到地里。二是各种收费，如每亩收“农时保证金”10元，有的农场要交“土地租赁保证金”10元，还有名目繁多的基金与收费，如“社会主义精神文明建设基金”、“畜牧发展基金”、“治安费”、“草原费”等等。这方面的收费少的每亩十多元，多的达30多元。三是对工业和流通行业的补贴。各农场以农业收入补贴工业，补亏损额、交“内调粮”和为工业企业承担财务费用等。如建三江分局的七星农场，除每年为工业补贴1000万元外，还要为工业企业承担400多万元的财务费用，平均每亩地要承担18．34元。四是农业职工子女受教育支出。有的农场职工子女上学每学期要支付近千元，加上集中办学的费用，一个学生每年支出达二、三千元。职工种地所交费用里已包括了教育经费，子女上学还要交一大笔费用，职工群众意见很大。 　　（二）职工负担中主要项目分析 　　1．政社性支出（“政社”经费补贴） 　　据总局财务处统计，1998垦年区政社性支出达95761万元，其中财政补助40637万元，占42．4％，企业负担（实际上即由农业职工负担）55124万元，占57．6％。政社性支出包括：（1）中小学经费59594万元，占政社性支出的62．2％；（2）政法经费（公、检、法经费）6933万元，占政社性支出的7．2％；（3）落实政策劳改就业人员经费13890万元，占政社性支出的14．5％；（4）边防民兵值勤费652万元，占政社性支出的0．68％；（5）安置老残干部经费1941万元，占政社性支出的2％；（6）农场专职政法人员经费12751万元，占政社性支出的13．3％。 　　在政社性支出中，由国家财政补助的经费虽然占42．4％，但这是个死数。而企业负担的部分却是活的，临时发生或追加的各项政社性支出即缺口经费，实际上都要由企业即农业职工来承担。由于农业职工作为纳税人已经向国家履行了自己的纳税义务，上述所说的中小学教育，公检法等政策法律保障应由国家以“公共物品”提供给纳税人，而不应由纳税人花钱去再养一个“政府”。所以政社性支出由农业职工来负担是明显不合理的，应尽快予以解决。 　　2．养老保险费 　　管理费用的最大项目是养老保险费。在垦区227521万元的管理费用中，养老保险费71472万元，占管理费用的31．4％。由于垦区多数农场建立较早，职工队伍老化，离退休人员较多，尤其是开发北大荒的复转官兵比较集中，大多在红兴隆、牡丹江、建三江和宝泉岭等分局。近两年农产品价格连续下调，企业经济效益下滑，缴纳和支付养老保险费的难度不断加大。按国家规定，企业缴纳基本养老保险费的比例，一般不得超过企业工资总额的20％，而垦区1999年养老负担率已达35％，高出国家规定15个百分点，高出国际公认的危险警戒线6个百分点。据统计，全垦区有缴费能力的企业占52％，有部分缴费能力的企业占38％，关、停、特困已无缴费能力的企业占10％。以八五三农场为例。该场是全国农垦第三大场，有耕地81．1万亩，天然林32万亩、水面30．7万亩。全场人口3．8万人，其中职工13916人。建场以来，累计为国家生产了72．8亿斤粮食，累计上交国家利税1．64亿元，实现经营利润1．3亿元，年产值7亿多元。全场现有固定资产10638万元，年向国家纳税1400万元，为国家做出了巨大贡献。 　　八五三农场是一个老场，农场的职工构成具有一定代表性。主要是复转军人，1956年的老铁兵、1958年的集体复转官兵及零星安置复员军人；1959年的山东支边青年；接收河北、湖南合同工；城市知青；农场子女就业等， 到1999年6月底，全场离退休人数已达8084人，而在职人数13916人，形成1．7个在职职工养活一个离退休职工的局面。离退休费3857．3万元，而在职工资总额为6106万元，负担率高达63．2％，远远高于其它城镇企业，同时每年退休人员还以250人的数量递增。沉重的养老负担，已令农场无法承受。 　　3．财务费用 　　财务费用是农业企业为筹集、使用生产资金而发生的各项费用，如利息支出、汇总损益、金融机构手续费等。1998年垦区资产负债率81．12％，仅长、短期借款高达98亿多元，财务费用5．56亿元，以3000万亩耕地计，每亩应承担财务费用18．5元。垦区形成债务包袱的原因主要有：（1）垦区初期开发投资不足，后来为加强基础设施建设而不得不举债。垦区农场大都在开发难度大、农民无力开垦的地方，因此开发一亩地需投资300元以上。但垦区平均亩投资只有100元，其中亩投资不足70元的农场尚有24个，近900万亩耕地。更有甚者，70、80年代之交，国家鼓励垦区多开荒，但计划投资没有给足，给垦区又留下3．1亿元的投资缺口。由于达不到投资标准，不能形成有效的生产能力，造成大量靠天吃饭的中低产田，稍遇灾害就大面积亏损。为此后来不得不进行大量的农田水利等基础设施建设。资金来源除少量国家拨款外，主要靠农场举债和自筹。仅以1998年为例，当年固定资产投资总额29．68亿元，其中国家预算内投资5．36亿元，占18％；国内贷款10．14亿元，占34．2％；自筹资金11．75亿元，占39．6％，其他资金占8．2％。从1998年固定资产投资方向可知，用于农业11．39亿元，占39％；用于农田水利7．58亿元，占26％；用于工业3．5亿元，占12．1％。（2）流动资金缺口太大，迫使企业贷款。1979年最后一次核定企业流动资金时，只核定15亿元，当时就缺口7亿元。随着垦区经济的发展，原有的自有流动资金已远远满足不了生产的需要，也迫使农场增加贷款。至1992年底，垦区流动资金贷款达36．6亿元，占银行贷款的71．6％。（3）国家取消对农垦企业利率上的优惠政策，使垦区利息支出猛增。1984年，国家取消了对农垦企业贷款低利率的优惠政策。流动资金贷款利率从月息3．6厘到4．2厘又增至6厘，198?5年增至6．6厘，1988年调为7．5厘，1989年增至9．45厘，最高达10．53厘，而且各种加息、罚息、滞纳金等，使农业这个微利产业不堪重负。（4）国家实行拨改贷后，垦区为适应市场经济发展，调整产业结?构，改变单纯卖原字号产品的状况，举债兴办了一批工业企业，因种种原因效益欠佳，从而也背上了沉重的债务包袱。（5）在遭受严重自然灾害后，因国家缺乏必要的农业保险体系或保险力度偏小，农场为恢复生产和正常的生活，不得不向银行举债。 　　4．各种基金 　　多数为总局、管局和农场为发展某项事业、推行某项措施而强制性收取的费用。有的经清理已明令取消，但有的农场仍在执行。据总局纪检部门调查统计，一些农场仍在收取的基金有十来项，平均每亩13．4元。由总局有关职能部门出台、按国家和省规定必须取消的基金有：（1）营林基金，每亩1元；（2）畜牧发展基金，每亩1元；（3）培肥地力基金，每亩2元；（4）公路建设基金，“向土地收一小部分”，（5）农机更新基金，具体掌握；（6）玉米发展基金，每少一亩罚收10元等；（7）教育基金，每人每年10元。 　　没有明文规定，但多数单位都在收取的基金有：（1）精神文明建设基金，3－10元／亩；（2）农时保证金，10元／亩，（3）土地租赁保证金，10元／亩；（4）放牧费，2－3元／亩。 1999年因农业效益进一步下滑，为调动职工种地积极性，许多分局和农场停收了部分基金。如宝泉岭分局停收5项基金，每公顷减少收费100元。当年该局宝泉岭农场仍在收取的基金尚有：（1）水利工程基金，6．5元／亩；（2）农作物风险基，3．5元／亩；（3）农林基金，0．5元／亩；（4）畜牧发展基金，0．5元／亩；（5）种子发展基金，1元／亩。以上共计每亩收取基金12元（当年实际收缴7．4元／亩）。 　　（三）与当地农村农民负担的比较 　　据总局纪委董兴业同志1999年7月底对本省宾县胜利镇及其所属的两个村农民种地负担的调查，该镇距哈尔滨市100公里，农业人口28600人，耕地128600亩，主要种旱田作物，人均收入2650元。农民种地收费主要包括五个方面：（1）村提留，22元／亩；（2）乡统筹，15元／亩；（3）农业税，13元／亩、（4）基金，其中水利基金2元／亩，农机更新基金2元／亩、耕地培肥基金16．8元／亩、深松基金15元／亩，后两项属罚款性质，如果按要求做到了就不收取；（5）义务工每户30个，折价合300元。农民大多愿出义务工，以节省费用。据对张曾玉等4户农民调查，平均亩上交费用在70元左右（不算义务工），只相当于垦区亩上交费用的60％左右。在收取方法上，一是农村种地全部实行下打租，合同规定的各种费用都是在年底交齐，这与垦区不少农场实行上打租又显得对农民更为宽容。二是基金收取的灵活性政策。如培肥地力基金等等，年底经检查后，按要求做到的就不收取；而大多数农场只要有名目，在年初就收完了。 　　当地农民认为，这几年国家对农民负担问题比较重视，各级控制的比较严，也很公开，收费的总体水平没有上升，但也没有下降。总的来说，当地农民反映突出的问题是粮食价格太低，对收费问题意见不大突出。这与垦区形成鲜明对比。 　　三、减轻职工负担应采取的对策 　　（一）精简合并农垦机构，大力压缩管理费用和政社性开支 　　目前黑龙江垦区9个分局103个农牧场的格局基本上是1976年成立省农场总局时形成的。限于当时计划经济体制与历史沿革的影响和交通通讯手段的落后，农场规模大小不一，一般规模偏小，而且层次过多，分割零散，人为地增加了机构设置及其级别，加大了管理成本和政社性支出。如九三分局11个农场，全都在嫩江县境内，农场规模大多是十几、二十万亩耕地，而且土地连片，许多农场场部相距十余公里，却都算县团级单位，都要设一套相同的机构和设施，包括行政、经营、公、检、法、教、卫、广电、工商、土地等和后勤系统。经过这几年农场机构的不断精简，在现有格局下进一步压缩的空间已经不大。但麻雀虽小，五脏俱全，各项费用开支仍让农业职工难以负担。解决的办法就是合并农场，精简机构，大力压缩管理人员。如九三分局11个农场，可以合并为一个大农场，即把管局实体化为农场，原来的11个农场可逐步变为分场，象友谊农场那样，农场管理费用和政社性支出就可以大大地削减下来。其他农场相对分散一些的分局，则可以把连片和相邻的农场合并，使农场规模达到80－150万亩左右。这样有的分局直接变成了大农场，有的分局则分解为几个大农场，分局这一级就可以取消，由总局直接面对十几个大农场，从而成为扁平型的管理模式。 　　合并农场及有关机构，不仅必要而且条件已经具备。一是从农场的职能来说，经过农业改革和“抓大放小”等工商运建服企业改革后，农业和场办企业基本实现民营化，农场原来承担的生产经营职能已大为弱化。目前农场的职能主要有三：（1）管理与运营以土地为主的国有资产；（2）为家庭农场和其它经营实体提供社会化服务（同时也是管理与“统”的一种手段）；（3）社区管理。第一项职能随着土地固定和承租期的延长，以及利费税收缴的规范化，工作量将大大减少，因而农场有关机构和人员可以大大精简。第二项职能随着市场化进程加快，农场的服务职能呈外向化趋势，即产前、产后服务都要与市场直接打交道，都要讲究规模、批量与流通网络，因而以一个农场为单位，远不如大体以一个分局为单位更具有优势。第三项职能将随着政企的真正分开而终止。 　　从管理跨度来说，以目前的交通通讯手段和互联网络，总局（或集团总公司）直接管理十几个或二十几个大农场是完全可以做得到的。而一个大农场管理十来个农场更不在话下，因为友谊农场一直就是这样做的。 　　机构合并与精简后，特别是政社性机构也合并与精简以后，政社性支出可大大削减，不仅减轻了目前职工的负担，也为日后移交给地方，提供了地方可以接受的可能性。 　　（二）积极创造条件，加快政企分开进程，彻底解决双重负担问题 　　随着国家宏观调控力度的加强，垦区的土地、工商管理等职能已由省里统管，不久以后，有的行政管理职能也将由省有关部门逐步收回。可以预见，垦区政企分开是一个渐进的逐项逐步分开的过程。最先分离、地方愿意要的显然是收费多的部门（如土地、工商等），最后分离的显然是花钱多、负担重的教育等社会事业。鉴于农业的弱质性、公益性和微利甚至亏损性，垦区农业职工至今确实已无力承担交税后自己再养一个“政府”的费用。我们应积极创造条件、主动加快政企分开进程。目前垦区正在推行政企内部分开，即由农场建立社区管理委员会的办法，但其费用一直没有得到解决，仍然由农场负担，这就大大挫伤了推行社区管理委员会的积极性。我们认为，农场政企分开的改革措施应该有所突破，其关键就是让农业职工作为纳税人只能养一个政府，不能承受双重负担，农场的政社性支出应通过税收包干、税收返还或财政补贴的办法予以解决。 　　（三）申请实行贷改投、停息挂帐或陈贷免息，切实减少农场财务费用 　　鉴于垦区开发时期国家投入未达到应有标准和流动资金核拨不足等情况，建议国家将农场用于以上用途的贷款改为国家投资，增补国家资本金。对用于农畜产品加工业等方面的贷款，实行停息挂帐或陈贷免息。为了增强“入世”后我国农产品的国际竞争力，建议国家对农业贷款恢复实行优惠利率和贴息等措施，以增强农场自我发展能力，减轻农业职工负担。 　　（四）实事求是解决养老等费用问题，解除职工和企业的后顾之忧 　　垦区开发建设已50多年，农场职工已进入离退休高峰时期，养老负担越来越重。加上自然灾害和粮价下滑的影响，至1999年6月30日，垦区累计拖欠基本养老金23370万元。有4个分局21个农牧场的部分退休金仍以土地租金抵顶，占当年全垦区已发放的离退休金总额的22％。在粮价持续走低、种地不挣钱的情况下，这种作法已遭到越来越多的退休工人拒绝。离退休金的及时足额发放已成为维系垦区稳定的重要因素。我们认为，转复官兵、支边青年、老工人以及“两劳人员”等的养老金和医疗费应由国家财政解决，因为当时农场盈利全部上交国家，未给农场留养老积累。另外垦区1999年养老负担率已达35％，高出国家规定15个百分点。建议国家在养老保险资金上给予农垦企业优惠政策扶持，养老保险基金按工资总额20％缴纳，个人部分按国家规定比例缴纳，不足部分，请国家给予补贴。 　　（五）利用“绿箱”政策，争取国家对垦区农业和支持与保护 　　“入世”对垦区既带来了机遇，更带来了挑战。世贸组织规划虽然对农业生产的国内补贴支持作了明确约束，但在其框架内仍有一定的支持空间。更为重要的是它对政府支持农业政策的限制，仅限于能引起贸易扭曲的“黄色”政策，而不引起贸易扭曲的政策，称为“绿箱”政策，则不在被限制之列。“绿箱”政策措施包括：（1）政府的一般性服务，如基础设施服务、病虫害控制、检验服务、培训咨询服务、科研等；（2）作物保险与收入安全计划；（3）结构调整援助等等。垦区应充分利用“绿箱”政策，争取国家更大的支持与保护。 　　（六）优化结构、增收节支，不断提高垦区经济整体效益和职工收入水平 　　依靠科技进步，积极发展畜牧业、水产业、园艺林果业和二、三产业。特别是抓好农畜产品的加工与销售，大力发展职工自营经济和个体私营经济。继续大力推行成本逆控等先进管理方法，努力除低成本，提高效益，帮助职工尽快致富，增强职工对市场风险和自然风险的承受能力。从发展生产增加收入来解决职工负担问题。 　　（七）进一步建立和完善职工负担监督管理制度，使利费收缴规范化与法制化 　　强化对利费税金核定管理，收费项目除有关法规规定的以外，要经上级有关部门核准和职工代表大会讨论通过，以提高收费的透明度。强化监督检查体系，加大执法力度，使职工负担监督管理工作走上规范化与法制化轨道。 黑龙江省农垦总局课题组 课题主持：胡中禄

责任编辑：xiong