加强领导 精心组织 切实做好部门预算编制工作--农业部编制2000年部门预算经验介绍（摘要）

时间：2002-03-22 作者： 来源：《中国农业会计》 点击次数：5353

根据国务院的要求，财政部改革预算编制办法，实行部门预算，这对于贯彻《预算法》，促进我国预算管理向规范化、法治化转变，有重要意义。财政部将我部确定为编制部门预算的试点单位。现简要介绍我部2000年部门预算编制情况。 　　 一、统一认识，加强领导，为搞好部门预算编制工作积极创造条件 　　 编制部门预算，即一个部门只保留一个预算户头。原来，农业部的预算户头有好几个，部内没有一本统一的预算。这个问题从1982年以来历次机构改革都没有解决。在这种情况下，就很难从总体上说清农业部部门预算的安排是否体现了党中央、国务院关于农业和农村工作的方针、政策，体现了农业和农村经济发展进入新阶段的新要求，也就难以保证全部重点工作的资金需求。同时，对国家农业投入难以进行年际间的比较，也就难以发现中央预算安排是否体现了《农业法》的精神。但是，实行部门预算，在部内有些司局的确是有顾虑的。他们担心这样一来会削弱部门的权力。同时，由于编制预算的时间比往年大大提前，预算一经确定，年中不能追加，中间环节又不留机动等等，使部门领导感到一时难以适应。对此，农业部党组的态度非常明确，要求坚决贯彻全国人大、国务院对预算管理体制改革的精神和财政部的各项要求。我们体会，编好我部的部门预算，至少具备了四个方面的条件： 　　 (一)部党组高度重视。陈耀邦部长先后主持一次部党组会、两次部常务会，就开展部门预算试点工作的有关问题在党组范围内达成一致；万宝瑞常务副部长主持部长办公会，专门听取财务司关于部门预算情况的汇报，对编制我部的部门预算提出要求并研究审定了有关问题。 　　 (二)组织上充分保障。一是根据财政部关于"各部门要调整内部职责分工，统一由一个机构负责编制本部门预算"的要求，部党组确定财务司为我部部门预算的综合编报部门。二是经部党组同意，财务司在原事业处的基础上，成立了预算处，将工作重点转变到加强预算管理和监督预算执行上来。三是成立了以分管预算处的副司长任组长的"编制部门预算工作小组"，抽调一批政治素质好、业务能力强的同志，加班加点集中汇审编制预算，保证了预算编制和报送时间。 　　 (三)部内分工明确。编制部门预算，涉及每一个司局。对此，我们专门召开会议协商，明确了各司局的责任。首先是财务司按照中央的有关要求和部里的工作重点，进行统一部署。其次是各单位和业务司局分门别类地提出预算，报送相应的预算管理司局。同时，各业务司局也要主动与归口管理的单位协调，分清各自的职责，避免出现扯皮。再次是有关预算管理司局按照财务司的要求，详尽、细致地编制好所分管的预算，提交财务司。最后由财务司统一汇总，编制成部门预算。这样整个工作就能环环相扣，有机结合。 　　 (四)有关部门指导支持。编制部门预算，各预算管理司局还需与相关预算分配部、委、局积极协调，争取指导和支持。在部内，我们已经做到了预算编制的统一，但是，原预算分配渠道的格局仍然存在，还要处理好与原预算分配部、委、局的关系，取得这些部门的支持。当然，对我们来讲，最重要的还是财政部的支持。 　　 二、精心组织，认真做好部门预算编制工作 　　 根据财政部的要求，结合我部业务工作的重点、特点，我们对我部的预算编制工作做了进一步部署。 　　 (一)明确编制部门预算的指导思想和基本原则。指导思想是编制部门预算的主体框架，基本原则是编制部门预算的总体要求。为使编制部门预算的指导思想和基本原则更切合我部实际，我们根据中央关于2000年农业和农村工作总的要求，反复研究，确定了我部编制部门预算的指导思想和基本原则。农业部2000年编制部门预算的指导思想是：根据党中央、国务院对2000年农业和农村工作的部署和农业部的中心工作，围绕农村经济结构战略性调整、农民增收和农村稳定三个重点，大力支持实施科教兴农战略，提高农产品品质，推动农业产业结构调整，促进农业可持续发展。 　　 我部编制部门预算的基本原则：一是合理划分公益性事业和非公益性事业，保证财政资金主要用于国家公益性事业；二是量入为出，收支平衡，以收定支，不留缺口；三是统筹兼顾、保障重点，在保障重点工作所需资金的基础上，对常规性、临时性工作给予适当安排。 　　 (二)准确把握部门的业务工作和资金需求。在编制预算时，我们对有关单位提出了以下四个方面的要求： 　　 1．充分预计下一年度的业务工作。过去编制预算，是按支出功能分类编报的，没有具体到各部门。人大批准预算后，财政部在下达各部门预算时一般都留有余地，年中可以申请追加，而且下达各部门预算时，一般不具体到二级单位。各部门可以根据本部的工作重点，调整预算，对一些临时性的预算申请，作出安排。实行部门预算后，部门预算一经人大批准，必须依法严格执行，年中一般不追加，而且下达到各部门的预算也具体到了二级单位，不能调整。因此我们要求各单位对下一年度的各项业务要有充分的估计。一是要全面理清本单位或部门的经常性业务；二要根据历年惯例对一些临时性的业务作出预测，尽量不要遗漏。当然，一些不可预测的重大突发性事件，如洪涝灾害、虫害、疫病等，在编制预算时无法预测，一旦发生，还是可以申请追加预算。 　　 2．认真估算各项业务所需资金。每项工作，都需要有一定的资金做后盾，但也应当与国家的财力相适应。因此我们要求各单位和部门在提出预算时，一要充分反映各项业务所需资金。对每一项工作，都要根据目前的物价指数和消耗水平，认真估算所需资金。二要考虑财力可能。国家财政收入每年增长的幅度有限，因此安排支出的增长幅度也很有限。在编制预算时一定要考虑上年总的支出水平，不能盲目铺摊子，争项目。三要对所申请的各项资金进行合理排序，让预算分配部门了解业务部门的主要任务，统筹兼顾，保证重点。 　　 3．合理划分中央、地方事权。实行分税制以后，中央和地方的财权得到了合理的划分。与此相适应，中央和地方的事权也应划分。过去，我们提出过一些项目，但财政等部门没有考虑，一个重要原因就是中央包揽了地方的事情。编制部门预算，我们明确要求有关单位分清中央、地方事权，中央只承担全国性、跨区域的公益性事业，一些可以由省区完成的工作，交给地方去办。这样就避免了地方的事情挤占中央的资金，而应由中央办的事情在资金上得不到保证。 　　 4．准确把握部门的工作重点。编制部门预算，必须把部门的中心工作摆在突出位置，重点考虑：一是继续加强农业基础设施建设，稳定和提高农业综合生产能力。二是支持农业信息体系建设，启动农业信息服务工程。三是围绕提高农产品质量，加大市场监管力度。四是加强农业科研基础设施建设，加速先进技术的引进和推广。五是适应市场，加快优良品种的推广，改善和提高农产品品质。六是加强对农业资源、环境的保护，促进农业可持续发展。七是加强对农民的教育培训工作。 　　 (三)做好编制部门预算的具体组织工作。 　　 第一，分清渠道，分工协作。为保证部门预算编制工作顺利进行，我们根据我部实际情况做了具体安排。一是分清资金渠道。目前我部管理预算的司局包括财务司、发展计划司、农垦司、科教司、国务院扶贫办和机关服务局，分别管理农业、农垦、畜牧、农机、水产、乡镇企业事业费，高等学校经费，外事经费，基本建设资金，农业综合开发资金，农场事业费，科学事业费，扶贫开发资金和行政经费等。各单位、各部门在编制预算时，原则上按原渠道分别报送归口司局，由各司局审核、汇总后，向财务司编报预算。二是确定联系渠道。对不同资金渠道，财务司负责协调沟通，做好指导和督促工作。三是明确责任。保证预算编制质量。 　　 第二，合理安排时间。我们根据财政部《关于改进2000年中央预算编制的通知》中的时间要求，确定了我部预算编制、上报的时间表。 　　 三、编制部门预算的积极作用 　　 通过试点，我们认为部门预算改革的方向是正确的，方法是可行的，作用也是非常显著的。概括起来，有以下几个明显的积极作用。 　　 （一）促进了依法行政。编制部门预算，强调了法律约束力，要求各部门依据有关法律、法规的规定编制本部门预算，这对有关法律、法规的贯彻执行起到了积极的促进作用。一是促进了《预算法》的贯彻落实。实行部门预算，理清了预算编制程序，明确了预算管理责权，使预算工作向规范、公开、透明的方向大大迈进了一步，同时也便于人大审批和监督执行，对全面贯彻落实《预算法》有重要意义。二是促进了《农业法》的贯彻实施。过去的预算是分散的、按支出功能编报的，财政对农业的投入是增是减、难以准确反映；是否依法增加了对农业的投入，也难以进行监督。实行部门预算后，各级政府是否依《农业法》的规定增加了对农业的投入，通过农业部门的预算可以有所反映，有利于各方面的检查、监督。 　　 (二)便于各部门开展工作。一是有利于各部门统筹考虑本部门的业务工作，集中资金，抓好重点。过去编报预算，是由我部有关司局分别向财政部、计委、科技部、经贸委和国管局等部门单独报送。而各部门一些急需或重大的事项，往往涉及几个环节，由于分头报送，就无法在预算中得到完整体现，影响了预算的落实。编制部门预算后，各部门可以在整个预算中统筹考虑本部门的工作，相对准确地反映部门重大事项的经费需求，抓好重点工作。二是下达预算的时间提前，保证了各项工作的时效性。过去要等人大通过预算草案后，财政部才能与各部门协商预算分配问题。预算正式下达到各部门已是五六月份，有的专项甚至到八九月份才下达。这对部门安排业务工作不利；尤其是农业工作，季节性比较强，一些工作必须在年初作出安排，实行部门预算后，预算草案一经人大通过，财政部即可下达，各部门就能根据预算对各项工作作出安排。 　　 (三)加强了监督管理。过去各部门的预算是采取年初安排、年中追加的方式分期分批下达的，大量的时间用在了预算审核和批复上；实行部门预算后，一方面由于简化了预算审批手续，缩短了审批时间，财务部门可以腾出时间，把主要精力放在预算监督和管理上，确保预算的监管力度；另一方面由于将支出对象确定到了二级项目单位，预算下达也是直接如数落实到使用单位，无法调剂，因而也不会出现预算再分配及挤占挪用现象，有利于各部门执行预算，也大大减少了追加预算的工作，保证了预算的严格执行。 　　 (四)促进了廉政建设。实行部门预算，使预算工作更加规范、公开、透明。强化了预算的法律约束力，减少了预算分配方面的随意性和人为因素，对促进预算分配单位加强廉政建设非常有利。 　　 四、推进部门预算编制工作的几点建议 　　 根据今年试点工作的体会，我们有以下几点建议： 　　 (一)统一下达预算控制限额。目前具有预算分配权的部门比较分散，各部门预算控制限额下达时间不一致，只要有一个部门不能及时下达，就会影响到部门预算的及时编报。因此，建议财政部统一下达部门预算控制限额，以及时编报。 　　 (二)年度预算编制时间应适当提前。编制部门预算，需要做大量扎实细致的基础工作，因此建议财政部尽可能将编制部门预算的时间提前，以便各部门有充分的准备时间，不断提高预算编制质量，达到细化预算的要求。 　　 (三)参照《预算法》第三十二条，增设"部门预备费"。由于农业的特殊性，预算确定后，原来预料不到的一些特殊要求会经常出现。为了维持预算的稳定性，维护预算的严肃性，建议设立"部门预备费"项目，主要用于解决某些临时的、急需的和难以预料的特殊开支。 　　 (四)及时下达预留预算。建议有预算分配权并有预留经费的部门，能及时将预留部分的预算控制限额下达各部，一方面便于各部门统筹考虑全年的工作，另一方面便于人大监督，确保农业支出按法定比例增长。 　　 (五)改革预算科目。编制部门预算，要求将所有收支分列到类、款、项各级科目中。但在实际操作中，这种划分往往不能准确地反映和适应部门的需要。在预算执行中发生的临时性事项，有可能一类科目中非常多，另一类科目却基本没有，而预算一经确定又不能随意跨类、跨款调整，使得预算和业务工作不能很好衔接；我们希望通过科目改革，能有效解决上述问题。 　　 (六)加强预算管理体制改革的宣传。预算编制方式的改革和即将开始的预算科目、拨付制度改革，对各预算单位来讲，都是新事物，而且又与各预算单位的业务工作紧密相联，必须得到各预算单位的领导和业务部门的理解与支持。因此，应当加大宣传力度，让各方面人员认识改革，了解改革，支持改革。 农业部财务司 2000年 　　

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