利用世贸组织规则加强农业保护

国家发展改革委宏观院课题组

（联合论坛·北京）

一、利用世贸规则加强我国农业保护的基本思路

（一）指导思想

当前和今后一段时期，我国利用世贸规则加强农业保护的指导思想是：以保护本国的农业生产和农民利益为主要目标，按照统筹城乡经济社会发展的要求，坚持“多予、少取、放活”的原则，遵循并灵活运用WTO规则，加大农业保护的力度，优化农业支持结构，改革补贴方式，完善支持保护体系，提高支持效率。经过几年的努力，逐步建立起一整套既适合我国国情又符合世贸规则要求的农业保护政策体系。

（二）基本原则

1、尊重市场，合理调控。

2、推进改革，创新体制。

3、因地制宜，分类指导。

4、量力而行，适度保护。

5、降低成本，提高效率。

（三）主要目标

农业保护的目标应该有层次性。就目前的情况而言，促进农民增收应该是农业保护的第一目标，稳定重要农产品供给为第二目标。当将来重要农产品（尤其是粮食）供给偏紧，供求关系发生明显变化时，应根据形势的发展，及时主动地调整农业保护的目标，将稳定农产品供给作为第一目标。实际上，提高农产品供给、确保粮食安全与促进农民增收双重目标之间的关系，有时是一致的，有时就不完全一致。在近几年国内粮食价格低迷、销售困难的情况下，确保粮食安全的目标与促进农民增收的目标就发生背离，即在耕地面积一定的条件下，越是强调粮食安全（这时粮食种植面积越多），越不利于农民增收（可用于产生更高收益的耕地面积越少）然而，2003年9-10月以来，以粮食为主的国内农产品价格全面出现较大幅度上涨，有利于农民增收，并引发农民对下一生产周期种粮收入增长的预期。在这种情况下，粮食安全目标和农民增收目标的走向是一致的。

明确促进农民增收和稳定农产品供给的保护目标，不仅不否定而是应该重视将生态目标和提高农产品竞争力的目标融入前两个目标之中。在少数外向型农业发达地区和西部环境脆弱地区，强化生态目标和提高农产品竞争力的目标，不仅有是必要，也是合理。

（四）重点产品和地区

1、重点产品。我国农业保护的重点应当锁定为粮棉等具有战略意义的敏感性大宗农产品和具有国际竞争优势且对农民就业、增收意义重大的外向型农产品。当然，对于不同类型的农产品，应相应采取不同的保护方式。一是对于具有比较优势的农产品（如蔬菜、畜产品、水产品等），应在农业国内支持方面给予强保护，重点支持对提高农产品竞争力效果显著的关键环节，如出口基地建设、检验检疫、营销促销等，努力扩大这些产品的出口。二是对于不具备比较优势但具有重要战略意义的敏感性重要农产品（粮食、棉花等），应采取关税保护和国内支持措施并重，在关税配额管理、良种良法、节水灌溉、科研推广等方面加强支持与保护，在减少国外同类农产品冲击的同时，提高这些产品的综合生产能力，确保稳定供给。三是对于不具备比较优势和不具有战略意义的农产品，也要给予一定的弱保护，以国内支持措施为主。

2、重点地区。根据全国农业优势农产品布局及农业发展水平的区域性差距。我国农业保护的重点地区是粮食主产区、西部欠发达地区和外向型农业主产区。重点人群是从事重要农产品生产的农民（特别是种粮农民）、中低收入农民和农产品出口龙头企业。

二、利用世贸规则加强我国农业保护的政策建议

（一）调整农产品关税结构，完善进口关税配额管理办法和转基因产品进口管理办法，积极运用新型的非关税贸易保护措施，建立关税壁垒、关税配额管理、转基因产品进口管理和非关税贸易保护措施并存的新型进口调控体制。

1、积极争取对部分农产品进口征收从量税和季节性关税。

2、完善农产品进口关税配额管理办法和转基因产品进口管理办法。

3、加强运用反补贴和反倾销的保护措施。

4、建立我国合理的技术壁垒。

5、建立价格预警型调控机制。

（二）增加农业国内支持总量，优化支持结构，改革（支持）补贴方式，完善补贴体系，提高资金使用效率，形成总量增长、结构合理、重点突出、体系完善的高效的农业国内支持机制。

1、调整国民收入分配格局，建立财政支农资金的稳定增长机制，增加农业国内支持总量。

（1）科学界定“农业总投入”的范围和内容。

（2）明确各级政府在财政支农方面的职责和分工。

2、调整农业国内支持结构，保持绿箱支持和黄箱支持的合理组合，突出支持重点。

（1）在绿箱支持方面，重点加强对农业科技、农业生产性基础设施建设的投入。

第一，加大基础性、公益性农业科研投入。

第二，加强农业生产性设施建设，推进农业结构调整。

第三，支持优质出口基地建设。

第四，把农业基础设施建设的重点转移到农村中小型基础设施上来。

（2）在黄箱支持方面，以建立新型价格支持制度、扩大良种补贴的范围和增加对农业生产资料补贴为重点，优化黄箱支持的结构，提高支持力度。

第一，加紧探索建立替代传统保护价的新型价格支持制度。

第二，扩大良种补贴范围。

第三，继续增加对农业生产资料的补贴。

第四，加快减免农业税的步伐。

第五，参照国际经验，对部分农业贷款项目进行贴息。

3、改革农业支持（补贴）方式，完善对农业生产和农民收入的补贴体系，提高支持（补贴）效率。

（1）分类试点对农民直接补贴方式。

（2）开展对部分重点生产环节补贴的试点。

（3）探索建立直接救济和农业保险并重的农业支持机制。

（4）启动农产品市场营销促销服务。

（5）加强不同财政支农方式乃至财政支农与其他支农方式的有机结合。

（三）改善贸易条件，加强对出口企业的保护，扩大我国农产品出口

为了弥补我国取消出口补贴对农产品出口造成的不利局面，应努力探索积极的出口促进措施。这是一种主动的保护方式。近期，除了千方百计采取各项措施，从根本上提高我国出口农产品的质量和安全卫生水平，增强国内产品的国际竞争力外，还应抓好以下工作。

1、加大对外谈判交涉力度，改善贸易条件。

2、设立农产品出口突发事件保护和救助基金。

（四）深化改革，加快推进组织创新和制度创新，为利用世贸规则加强农业保护提供制度保障和技术支撑

1、深化粮食流通体制改革、农村金融体制改革和农业科技体制改革。

2、完善外贸管理体制。

3、加快推进农业投入管理体制创新。

4、按照组织化、企业化的原则，提高我国农业市场主体的组织化程度。

（国家发展改革委宏观院,黄汉权）