国有农场场办教育改革研究（1998）

时间：2002-08-13 作者： 来源： 点击次数：4009

场办教育改革是农垦改革的重要组成部分。本课题通过对江西垦区场办教育改革的全面调研，提出场办教育改革思路，供决策参考。 　　一、 新形势下的诸多问题 　　(一) 场办教育总体萎缩 　　江西省属农垦场办教育事业创建于1957年，其发展的高峰期在计划经济的中后期和改革开放的初期。到1980年，江西垦区省属农垦场办学校有266所，教职工3532人，其中教师2345人，在校学生3.29万人。其中普通中学43所，教职工998人，其中教师777人，在校学生1.19万人；有小学223所，教职工2534人，其中教师1347人，在校学生2.1万人。 此后17年，场办教育在总体上出现衰退。到1997年，垦区有省属场办学校114所，教职工2312人，其中教师2033人，在校学生2.58万人，比1980年分别下降57.2%、34.6%、13.4%、21.6%。其中普通中学22所，教职工982人，其中教师777人，在校学生7520人，比1980年分别下降48.9%、1.6%、0和36.8%；小学93所，有教职工1570人，其中教师1256人，在校学生1.84万人，比1980年分别下降58.3%、38.1%、6.8%、12.4%。 萎缩的主要原因：农垦经济体制的变化和垦区经济实力趋弱并出现全面亏损，对庞大的场办教育不堪重负。 　　(二) 场办教育在布局和规模上不合理 　　计划经济条件下创办的场办学校重社会效益，轻经济效益；重数量，轻重量；重视近便民，轻适度规模与强化管理。表现为：生源密度低，数量少；选点设点过多过散；学校规模小，重复建设，严重浪费教学资源。 　　1997年以前，各农场除总场办有中小学校外，大部分分场办有小学，有的还初中，不少生产大队也办有小学或小学教学点，还有少数农场在生产队设教学点。有一些分场及大队办的学校，由于受经济条件制约，条件很差，连基本的教学设备都没有。学生的音、体教学只好在荒草地上进行，缺乏必需的教学、文体器材。泰和垦殖场的四所分场小学，云山垦殖场的云居山、大茅山垦殖场的龙头山、桑海垦殖场的白水湖、康山垦殖场的大湖口等小学仅有在校生20-30人，1个教师带4-5名学生，被誉为"研究生"小学。康山垦殖场莲池村与总场仅有一里路，生源不足，办有2所小学；彭家村和鲤溪分场在同一山丘上，却办起了2所初中和小学。由于建校设点分散重复，分场以下小学毕业生升初中，与中心较不协调，学生知识差距较大；而在教学经费的分配和使用上，却不得不拿出一所学校的费用，加重了企业的负担；同时浪费了人力、物力和财力，办学效益低下，违背了教育自身发展的基本规律。 　　(三) 教育经费短缺，投入严重不足 　　近年来，由于江西垦区企业经济效益普遍下滑，迫使企业对场办教育的经费年年压缩，不少列入场内预算、需正常投入的基础上被迫取消，教师的人头费也逐年下减。如桑海企业集团1996年预算用于教育的经费150万元，当年实际到位90万元；1997年预算教育经费90万元，实际到位50多万元。云山企业集团1996年预算用于场办教育经费300万元，实际到位230万元。 　　在1979年以前和改革开放的前10年间，教育投入和年度正常经费保障略高于县乡同类学校。但在改革开放后10年，农垦在计划经济向市场经济转轨中，陷入严重亏损，教育资金投入得不到保证，加上农垦场办教育一直未列入政府教育系列的户头，得不到各级教委和财政的支持。而县乡中小学的教育投入逐年在增长，垦区校园建设、危房改造、教学设施器材的更新等明显滞后于县乡同类学校，教学质量提高受到严重影响。 　　(四) 教育人才严重外流，师资队伍不稳定 　　1988年以前，江西农垦经济处于高速高效发展阶段，垦区的教师队伍比较稳定，素质较高。一些办学条件好、经济较发达的农场还引进了一批有特长的师资，逐年分配一些大中专毕业生充实教师队伍。 　　1989年以后，江西农垦经济连年下滑，1995年以后连续出现严重亏损，使垦区教师队伍发生了人才进不来、留不住的现象。据初步调查统计：1990年至1997年，省属农垦教师外流及改行的有300余人，其中有大中专文凭和中高级教师职称的青壮年教师占95%以上。经济实力较强、教育事业较发达的桑海企业集团，师资待遇在全省农垦处中上水平，然而集团中学从1984年以来新提拔的10名校长、副校长，除2名退休外，6人外流南昌、宁波等地，还有一批具有分场中学教学和管理经验的中青年教师转岗改行到工商企业和行政事业单位任职。德胜企业集团位于黎川县，由于经济每况愈下，1990年以来有50%以上大中专毕业的教师外调和外出打工，其中有13名抚州师专毕业的青年教师，至1997年已外调出12人。 　　教育人才的严重外流，直接影响教学任务的完成和教学质量，直接影响师资队伍的稳定，使合格的师资人才后继乏人，学校和垦殖场不得不挤占正常的教学经费重新培养教师，对场办教育冲击很大。 　　造成农垦师资人才严重外流的主要原因有： 　　一是教师的工资收入得不到保障，拖欠教师工资现象十分突出，短期内难以解决。1988年11月，据对桑海、恒丰、云山、红星、康山等重灾场拖欠教师工资情况摸底调查，1464名教师职工，拖欠工资总额143.03万元，平均拖欠2-2.5个月的工资。德胜企业集团203名教师，1996-1998年底，每人平均拖欠13个月(其中1998年千方百计发8个月)，拖欠教师工资总额110多万元，平均每人拖欠5000元。 　　二是农垦场办教师每月工资收入及津贴比县乡国家教师低100-200元。 　　三是省属农垦场办教师绝大部分未进入社会养老保险和医疗保险，有不少教师的配偶面临下岗、子女待业等后顾之忧。 　　(五) 垦殖场办学、企业负担沉重，难以公平参与市场竞争，制约了农垦企业经营机制的转换。 据统计，省属农垦场20年间教育投入3-4亿元，平均每年约1500-2000万元，农垦经济形势好的时期，大茅山、云山、红星、桑海集团每年投入教育300-400万元。近年来，由于效益低下，资金奇缺与巩固和发展场办教育形成尖锐的矛盾，反映在争投入、保工资和垦区稳定上更为严峻和突出，为了巩固和维持场办教育，企业不得不分散精力和资金，低水平保教育，致使企业背着沉重的包袱参与激烈的市场竞争，丧失了自我发展的不少机遇。 　　(六) 政府办企业、企业办学校职能错位，二者均难以适应市场经济体制的客观要求，政府和企业都需要正确的职能定位和职能转换。 　　综上所述，场办教育已到了非改革不可的状况。 　　二、 场办教育改革的做法与效果 　　场办教育改革是一项复杂的系统工程，必须坚持从垦区实际出发，既要解决思想，锐意破旧、兴利除弊，又要上下联动，减少震荡，务求实效。在深入调查研究的基础上，江西垦区出台了赣垦司字[1998]第13号《关于印发<关于省属场、企业集团办中小学校改革的意见>的通知》。主要做法是： 　　(一) 明确场办教育改革的思路和目标 　　改革思路：调整教育布局，合理配置教育资源，实行适度规模的集中办学，改革学校管理，减轻企业负担，提高办学质量和效益，以巩固促进教育事业的发展。 　　改革目标：用2-3年时间，经过调整、集中和内部改革，大多数场(企业集团)总部办好1所中学，分场办好1所小学；经过试点探索新的办学路子，支持和提倡社会力量办学，企业和教育分离，逐步交由地方政府管理兴办。 　　(二) 主要措施 　　1. 合理调整学校布局，实行集中办学 　　(1) 保留、扩充并办好云山、红星企业集团2所高中。其余各场(企业集团)的高中停办、撤销或转体，力争用3年时间全面完成，未办高中的场(企业集团)的初中毕业生可到上述两集团的中学或到当地中学就读。分场或下属企业一律不办高中。 　　(2) 桑海、云山、红星、大茅山、恒湖、恒丰、五里、鑫龙、泰和、康山、德胜、长城各场(企业集团)原则上只在总场部办1所初中，各分场的初中全部撤销。 　　(3) 规模较小，学生人数不多的场(企业集团)原则上集中到总场部办1所小学，分场只办1-3年级的学校或不办。规模较大的场(企业集团)原则上由分场办1所小学，或几个分场联合办1所小学，个别偏远或交通不便的地方可允许办1-2年级的教学点。 　　2. 积极创造条件，逐步将学校交由地方政府管办。 　　凡地处镇或城郊的场(企业集团)，主动与当地政府联系，积极创造条件，在当地政府的统筹下，逐步将学校交给当地政府办；凡已具备条件交政府办的学校，政府目前还有困难的，可采取过渡措施，在3-5年内由场(企业集团)和当地政府酌情予以部分经费资助，待条件成熟后，再交给政府；凡不具备条件交或当地政府暂不接受的各场(企业集团)可通过建立社区，进行内部分离，代行政府职能统管学校。凡本场(企业集团)生源较少、条件较差、附近地方或其它企业(场)已办有学校的，可采取联合办学，经费协商分摊，实行共建共办。要积极支持和鼓励民办学校。 　　3. 各学校要实行定编、定岗、定员，进行优化组合，分流富余教师职工。各场(企业集团)要严格按照不高于小学每班(以40-45名学生人数计，下同)配备教职工2.2人，初中每班配备教职工3.7人，高中每班配备教职工4人的比例定编、定员。对教职工进行优化组合，竞争上岗。 对落聘的教职工，由单位妥善安置。有的可聘用到低一级的学校，有的可通过转岗培训转到其它待业(部门)工作；有的可办理提前退休，也可允许其自谋职业。 　　4. 全面实行校长负责制。校长由场长(经理)择优聘任，教职工由校长择优聘用，并实行一级管理一级，一级对一级负责制。要求各场(企业集团)加强对学校的管理，根据各个学校所负担的任务制定出相应的目标管理考核制度；凡升学率、合格率、巩固率等超过当地同级学校平均水平、违纪率低于当地同级学校的平均水平的应给予物质奖励；凡获得地市级以上各项竞赛名次的应奖给教师和学生一定的奖金。 　　5. 各级学校要充分调动教职工的积极性，全面提高教学质量，由应试教育向素质教育转变，使学生德、智、体、美、劳全面发展。努力拓宽招生范围，面向社会招生，提高规模效益，减轻企业负担，增强自我发展能力。通过面向社会招生和发展校办产业，逐步做到基本工资由总场拨付，其余经费全部自理。 　　(三) 改革成效 　　江西垦区场外教育经过一年的实践，已取得一定的成效： 　　一是大幅度调整了中小学布局，初步实现了相对信可、适度规模办学的新格局。 　　全系统只保留了红星、云山2所高中，其余的全部实现撤并、分流和转体。其中3所转体为私立和民办公助，大多数场在总场部只保留1所初中、在分场保留1所小学，共撤并初中7所，小学10所。 　　二是全面实行教学定编、定岗、定员、定责制，精简和分流富余人员、压缩人头开支。其中，省属场校精简分流编外教工381人，缩减人头经费开支152万元。 　　三是全面实行校长负责制，改革内部用人机制，强化管理。 　　四是集中资金改造教育设施。其中云山企业集团投入230万元，重点建设了云山中学微机教研室，有30台(学生用586型)电脑室，56座英语语音和302m2学生宿舍。云山中心小学1000m2教学大楼等。 　　五是扩充了生源，提高了教学质量。至1998年底江西垦区有中小学94所，下降17.6%；在校生26898人，比上年增加3.9%。其中省局经省教委支持，帮助云中、红中解决高中指标150人，红星初中、小学扩招620人，五里中小学扩招220人，大茅山私高扩招30多人。红星中小学提出要办成东乡县的一流学校，1998年红星高考和中考都取得好于往年的成绩，其中高考录取大专以上59人，毕业班会员升学率为38.6%5，有34人超过500分。录取重点名牌大学9名，颜瑜同学取得东乡县文科状元。云山企业集团现有学生5812人，在职教工425人，1998年小学升初中100%，初中升高中在永修县30余所中学中人均总分排第三名。燕山中学为第二名，云山中学为第四名。受到县教委的好评。五星、德胜关、康山、大茅山中小学总体成绩和教学质量在县、市名列前茅。恒湖被评为南昌市尊师重教先进单位。 　　六是探索了民营公助、私立办高中的新路子。大茅山集团将原有高中转体为私立高中，在过渡期内按1997年基数，每年削减三分之一的经典，三年"断奶"。1998年3年，经上绕行署教委批准，正式挂牌成立"大茅山私立高中"(寄宿型全日制)，秋季已招收了第一届高一新生93名，比上年增长75%。私立高中创办后，对用人、教学实行全面改革，所有教师实行聘任制，实施封闭式教学及管理。对校园实行了软件和硬件的改造，达到了"三个学会"、"一个确保"、"三个满意"。即让学生"学会求知、学会生活、学会做人"；"确保学生素质全面提高"；达到"社会满意、家长满意和学生满意"的办学宗旨。桑海集团高中以"民办公助"形式转体，重点解决了当前既能减轻企业负担，又能巩固和发展高中教育的理想途径。 　　七是取得了地方教委部门的支持。 　　为了深入搞好场办教育改革，稳定、巩固和发展场办教育事业。从省农垦局到各省属均加强了同县、市以上的教委、物价等部门的工作联系，取得他们的理解、支持和帮助。如在教改中给予政策性优惠，允许场办学校经县教委和物价局批准，实行合理的收费；允许少数场办高中试点转体，将场办教学纳入县、市、地级教研、教学指导、检查、交流规划之中，允许场办民师经过教育部门考核合格按规定转为国家教师，垦殖场遭受特大洪涝灾害后，学校的恢复重建纳入各级政府平圩行洪、移民建镇的配套项目工程，由省教委拨专项资金限期重建，1998年省属场争取灾后学校重建资金150万元，已全部到位，重建3所小学，扩建5所中小学。 　　八是探索场办学校向地方政府、教育部门分离的新途径。康山场、德胜、桑海企业集团等均与地方政府、教育部门多次协商，并提请报告要求逐步分离。其中康山场的里溪中小学和莲池村小学已初步达成意向，移交县、乡管理。 　　总之，通过改革，场办教育已取得了初步成果，改革是成功的。成功的主要标志是：减轻了农垦场的负担，保持了垦区的稳定，场办教育建立了新机制，增强了活力，开始步入企业与场办教育良性发展的轨道。但是，由于农垦企业在42年的曲折发展中存在错综合复杂的矛盾与问题，反映在教育方面仍有不少关系没有理顺，有不少新问题需要深入研究解决，并将教育改革和企业改革同步深入下云。 　　三、 深入改革的思考 　　在1998年场办教育改革的基础上，进一步解放思想，转变观念，面向市场，面向跨世纪发展的新形势，以"三个有利于"为标准和企业要实行"政企分开、减员增效"的总体要求，研究新情况，解决新问题，正确处理好企业发展和教育改革问题，从垦情和实际条件出发，紧紧围绕"减轻企业负担，优化教育资源，提高办学质量，经过试点，逐步分离企业办学职?quot;，深化场办教育改革，促进垦区经济发展和稳定。 　　(一) 巩固和发展1998年垦区场办教育改革成果，坚定不移实施九年义务教育制，进一步调整教育机构，合理布局，以"四定"调整和提高师资队伍素质，强化和完善教育机制，压缩不合理开支，合法合理创收，继续实行适度规模办学。 　　(二) 打破垦殖场、集团大包大揽场办教育的局面，大胆创新，改革办学体制和办学模式。依据《教育法》和《社会力量办学条例》，允许和支持以"民办公助(场助厂助)"、私立办学、联合办学、合资办学等多种形式嫁接，以解决教育经费和投入的不足，达到"减负兴教，优化提?quot;的目的。 　　(三) 学习和借鉴福建省国有企业分离办学职能的经验，转变观念，大胆尝试。当前和今后一段时期农垦场要认真摸清教育资产、师资、生源、在校生等家底。配合教育主管部门争取列入省级试点，在县市经济改革中，争取列入当地政府的教改分离试点规划中云，同时也建议和盼望省里早日出台可操作性强，能较好解决国企办学分离的改革文件。经过试点，总结经验教训，逐步推开，实现企业解困，平稳过渡。 　　(四) 进一步落实国发(1991)42号文件和省以上有关国企解困减负的文件精神，对垦殖场征收的教育附加费、教育基建费等实行减免，已征收的应逐年如数返还。建议由农垦主管部门、省体改委和省经贸委通过省委、省政府及有关部门协调落实上述文件规定的政策，国有垦殖场、集团在办学职能尚未分离期间，由财政和教育部门核定基数、授权于垦殖场，集团按规定征收或补贴到位，用于场办教育事业。 　　(五) 采取切实有力措施，解决场办教师工资拖欠和社保问题、医保问题，稳定教师队伍。由于农垦企业连年出现全面亏损，教师的工资拖欠和社保、医保问题越来越突出，严重影响场内的稳定。建议省委、省政府应对此高度关注，由省政府牵头，组织农垦、财政、社保、卫生、医保等部门制定、协调好相应的政策措施，分别解决。对拖欠工资问题：建议由农垦场发展生产创收自筹一点，省级财政补助一点，教师职工谅解支持一点，有计划地予以补发。对社保、医保问题，建议由省政府出台文件，?quot;三家抬"的办法，即养老保险由个人、企业投保、社保部门给予优惠；医疗保险由个人、企业投保，卫生医保部门优惠的办法来解决。 　　(六) 争取省政府的支持，将省属农垦场办学校纳入省政府教委管理序列，在政策和待遇上给予适当照顾与倾斜，以利巩固和发展农垦教育事业。 江西省农垦局课题组 　　 课题组成员：冯朝福 唐衍松

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