内蒙古国有农牧场改革进展情况

时间：2002-09-04 作者： 来源： 点击次数：3631

今年年初，为了加快我区国有农牧场的发展步伐，解决农垦企业长期存在的体制性、结构性矛盾和政企不分的问题，根据国家关于农垦改革的有关精神，内蒙古自治区党委、政府做出了加快国有农牧场改革的决定。1月30日，自治区党委办公厅、政府办公厅分别下发了《关于加快推进全区国有农牧场改革的通知》（内党办发[2002]2号）和《关于成立自治区国有农牧场改革领导小组的通知》（内政办字[2002]29号）两个文件，全区国有农牧场改革工作正式启动。 一、工作开展情况 　　按照自治区党委、政府两办的《通知》要求，领导小组各成员单位在春节前后即分别下派了调研组，积极深入有关盟市了解情况。农业厅党组也多次专题讨论农垦改革问题，把国有农牧场改革工作确定为全厅的三项重点工作之一，责成农管局具体负责。2月27日，根据党委、政府两办《通知》精神，由农业厅牵头，组建成立了全区国有农牧场改革领导小组办公室，拟定了工作方案，明确了工作目标、办事程序和工作进度。春节过后，按照自治区有关领导的指示，领导小组办公室与自治区各有关部门密切配合，按照各自职能和分工，开展了一系列调研和督查活动。通过上下共同努力，目前，全区国有农牧场改革已在各盟市全面铺开，各项工作进展有序，部分盟市已取得了阶段性成果。 　　(一)自治区各部门的调研工作深入细致，为自治区领导决策提供了可靠依据。 　　在自治区有关领导的具体指导下，领导小组各成员单位按照自治区提出的“三个有利于”标准，坚持从实际出发，做了大量具体工作。从２月份始，自治区农业厅、财政厅、民政厅、人事厅、劳动和社会保障厅、发展计划委员会、自治区机构编制委员会办公室等部门，分别对呼盟、兴安盟、通辽市、巴盟、包头、伊盟等垦区的国有农牧场改革情况进行了调查摸底，自治区政协、党委政研室、政府调研室和自治区税费改革办公室也参与了部分调研活动。 　　半年多来，自治区各部门共组织了厅局单项调研和督查8次，各厅局联合调研3次。调研中，各调研组深入6个盟市、18个旗县和32个国有农牧场了解了情况，先后同盟市、旗县两级政府和有关部门、盟市国有农牧场主管部门、国有农牧场系统的干部职工代表和离退休老同志进行了座谈，听取了他们的意见和要求，共同分析了当前农垦管理体制和运行机制中存在的问题，探讨了今后改革的思路和模式，对部分盟市制定的改革方案，提出了指导性的修改意见。 　　在广泛征求各方面意见的基础上，各调研组分别向自治区有关领导进行了汇报，并提出了对有关盟市进行国有农牧场改革的建议，其中重点对通辽市和呼伦贝尔市的改革方案组织了调研和论证。 　　3月12日—19日，按照自治区领导的指示，由农业厅牵头，自治区财政厅、劳动和社会保障厅、人事厅、编办、农业厅农管局等单位组成联合调研组，赴通辽市调研。调研组针对通辽市政府《国有农牧场改革方案》中提出的有关问题，进行了重点调查，并写出了调查报告。 　　4月3日，自治区政府办公厅吴永新副秘书长受傅守正副主席的委托，召集民政厅、财政厅、劳动和社会保障厅、人事厅、编办、农业厅等有关部门负责人，听取了自治区联合调研组对通辽市国有农牧场改革情况的汇报，讨论了通辽市国有农牧场的改革方案，提出了对通辽市国有农牧场改革方案的修改意见。 　　4月9日，自治区政府副主席傅守正同志再次召开会议，研究对通辽市国有农牧场改革方案的批复意见。会议对农业厅起草的《拟批意见》进行了讨论。4月15日，自治区国有农牧场改革领导小组办公室将讨论后的征求意见稿交通辽市政府，4月30日，通辽市政府将反馈意见传回自治区,在一些原则性问题上与自治区取得了一致，但在一些具体问题上与自治区的意见仍有较大差距。 　　7月8日,为了尽快解决一些难点问题,推动通辽市的农垦体制改革,自治区党委副书记、政府常务副主席岳福洪同志在通辽市召开现场办公会,专题研究了通辽市的国有农牧场改革工作,会议在一些分歧较大的问题上取得了统一,通辽市的改革方案基本敲定。自治区政府副主席傅守正、自治区有关部门负责同志和通辽市的主要领导参加了会议。 　　７月３１日至８月８日，自治区政协、企业工委、党委政研室、政府调研室、农业厅、财政厅、民政厅、人事厅、劳动和社会保障厅、发展计划委员会、税费改革领导小组办公室、编办等１２个部门再次组成联合调研组，就呼伦贝尔市国有农牧场改革情况，进行了调研，对呼伦贝市的改革方案提出了８条原则性意见。 　　从上半年的工作情况看，自治区各有关部门对国有农牧场改革工作给予了充分的重视和支持，基本能够协调配合，积极参与改革的各项工作，并根据实际情况，认真负责地提出了各自的意见。 (二)各盟市及国有农牧场对待改革的态度积极，措施到位，基本体现了党委、政府两办通知的要求。 　　通过调查了解，凡国有农牧场改革涉及到的盟市，对国有农牧场改革都给予了高度重视，对党委、政府两办的通知精神及时进行了传达贯彻，并按照通知的要求，成立了国有农牧场改革领导小组，开展了改革的各项前期准备工作。 　　通辽市先期形成改革方案，已经报自治区政府审批。经过几次调研论证，通辽市的改革方案基本确定，已进入改革的实际实施阶段。在此前的3月14日，通辽市政府召开了紧急会议，决定在改革方案没有批准以前，先把农牧场下划到所在旗县管理，改变隶属关系，农牧场的体制、运行机制和班子都不变，保证了春播备耕有人管。有的旗县已经把农牧场的经济和社会发展纳入了本地计划，正式履行领导职责。下一步通辽市的主要任务是设立乡场机构，组织人员分流，解决债权、债务问题，进一步理顺各方面关系。 　　其他几个盟市也都开展了改革的基础性调研工作。呼伦贝尔市、兴安盟、巴盟等盟市，除在本地区开展了广泛的调研和方案论证工作外，还组团到区内外学习考察，了解了全国农垦改革的几种模式，以及成功经验和失败教训。到7月中旬，各盟市的调研摸底工作基本结束，情况基本搞清，多数盟市的改革方案正在酝酿，呼伦贝尔市、兴安盟等地，经过反复多次的调查研讨，已经有了初步方案，正在做进一步的分析和论证。 　　国有农牧场系统也及时传达了自治区党委、政府两办的通知精神，并积极配合当地政府开展了改革的前期准备工作，主动为各级调研组提供各种数据，保证了调研工作的顺利展开。同时，他们还在干部职工中积极地开展了改革的宣传工作，组织了一系列的学习和调研活动。海拉尔、大兴安岭两个农管局，还按照“农垦改革要自下而上的原则”，充分征求国有农牧场广大干部职工的意见，研究制定了自身的改革方案，为当地政府的决策提供了重要参考。 　　总的看，各地政府对农垦改革的认识是高的，各级农垦主管部门的工作是积极认真的。目前，国有农牧场改革各项工作的进展情况比较顺利， 　　（三）积极协调改革中出现的各种问题。 　　我区的国有农牧场类型多、分布广、情况复杂。国有农牧场改革涉及到方方面面关系和利益的重新调整，涉及到多个部门政策的正确执行。为了使改革积极稳妥地推进，自治区农业厅按照内党办发[2002]2号文件的要求，认真履行了领导小组办公室的职责，在及时综合情况，为自治区领导提供决策预案，协调自治区有关部门和盟市工作的同时，还协助自治区政府处理了许多具体问题。 在通辽市改革方案的批复过程中，我们就建立乡镇的行政区划、人员编制、自治区的财政补贴政策、人员安置分流政策等问题，多次与民政、财政、人事、编办和劳动社保等部门协商协调，使这些重点、难点问题基本上都有了经过各方认可的解决预案，也为下一步推进改革工作提供了重要参考。 　　5月20日，自治区政府办公厅转来锡盟行署《关于国有农牧场改革过程中几个具体问题的请示》，我局就该文提出的国有资产流失，离退休干部、在职职工待遇，在职干部身份及政治待遇等三个问题，在征求了自治区财政、人事、劳动等部门的意见后，代政府办起草了答复建议。 6月10日，我局就呼伦贝尔市政府提出的《关于将海拉尔农牧场管理局和大兴安岭农场管理局下放呼伦贝尔市实行属地管理的请示》，提出了意见。 　　农垦系统近20万职工的社会养老保险问题是事关垦区社会稳定和改革顺利推进的一件大事。我区农垦职工加入社会养老保险统筹，主要面临着92年以来欠缴的养老保险统筹费约12个亿，以及近三年来拖欠的离退休人员工资约4.6个亿两大难题。过去，中央和自治区有关部门均未把农垦养老统筹这一块纳入议程。近期，中央确定了重点解决9个省区的农垦养老统筹问题，从去年下半年开始，我们就积极争取这项工作，进展情况较好。经过努力，我区农垦被列入９个重点省区之一，今年下半年有望政策和资金到位。农业部农垦局已经筹划于9月份在成都举办农垦加入社保的培训班。自治区财政也在近期下拔了解决养老金拖欠问题的财政转移支付资金近两亿元，也将农垦企业列入其中，这就等于在政策上开了一个大口子，非常有利于解决农垦的历史遗留问题。下半年，我局将继续积极努力争取这项工作。 　　从上半年的工作情况看，国有农牧场改革各项工作进展的比较顺利，但总体进度比原先预计的要慢些，主要原因，一是国有农牧场改革是一项系统工程，涉及的部门多、各方面的分歧意见多、历史上积累的深层次矛盾多，在短期内彻底解决国有农牧场的所有问题难度很大。多数盟市表示，国有农牧场改革应分步实施、稳妥推进、平稳过渡，首先解决一两项突出问题，让广大干部职工和农垦企业看到实惠，减少改革的阻力，然后再推进其他各项改革。二是各地国有农牧场的情况不一，各盟市又多数没有进行农牧场改革的经验，怕一下子搞乱了不好收拾，所以上半年的工作重点以学习和调研为主，具体改革方案的推出比较慎重。三是目前国家和自治区的一些配套改革政策还没有出台，如职工的养老保险政策等，地方政府和国有农牧场系统在改革的具体操作过程中还存在一定的实际困难。 　　二、各盟市的改革意向及各方面对改革的反映 　　根据自治区党委、政府提出的国有农牧场改革“以盟市为主”，“坚持因地制宜,一场一策的原则”，目前各盟市拟定的改革的方案不尽相同，呼伦贝尔市、兴安盟、锡盟、巴盟等盟市，还根据各场的不同情况，分别形成了几套不同的改革方案。归纳起来，各地基本上有以下四种改革意见： 一是实行以集团化为主的综合改组模式。主要内容是在明确产权关系的基础上，以原有农垦系统的骨干企事业单位为主体，组建企业集团，理顺体制关系，进一步整合优势，剥离企业办社会负担，按照现代企业制度的要求运行。在暂时不能剥离社会负担的情况下，争取税收返还或财税独立政策。对少数生产力水平较低、形式上类同于农村的农牧场划属旗县管理或建立乡镇。呼伦贝尔市、巴盟、锡盟等地区提出的几种改革预案中，实行集团化改组的方案占主体地位。 二是属地管理模式。撤消或重新组建盟市农垦主管部门，原农垦系统的全部农牧场、各类事业单位和工商贸企业划属旗县管理，建立产业园区，或改变为一级政权组织形式。通辽市的国有农牧场已经实行了这种改革模式。呼伦贝尔市、兴安盟、巴盟、锡盟等地区提出的方案中，基本上也都有这一模式。 三是建立农垦社区管理模式。将地域分布相对集中，规模较大、组织化程度较高的一个或数个国有农牧场组成一个区域，与区域内的地方单位一起，共同建立一个相对独立的农垦社区或管理委员会，视同旗县管理，设立一级财政，独自承担垦区的各项社会职能，指导区域内的国有农牧场的生产经营和发展建设，将来逐步向县级政权组织过渡，或发展成为现代化农牧业产业园区。另一些国有农牧场划属旗县管理。兴安盟、巴盟、包头提出的初步方案中，有这种意见。 四是深化垦区内部改革模式。已经实行了属地管理或封闭运行的垦区，主要的想法是进一步深化内部改革。赤峰市的国有农牧场，早在？年就已下放旗县管理，下一步的改革方向主要是剥离企业办社会职能，多形式、分层次地解决农垦企业职工的养老保险问题，进一步理顺投资渠道，将国有农牧场纳入到地方国民经济发展规划。对于个别国有农牧场，经过职工讨论同意后，可以实行撤消，职工以土地或牲畜买断工龄，置换身份；乌拉盖垦区地理位置较为偏远，土地集中连片，多年来一直实行较为封闭的自我管理。？年，经自治区政府批准，设立乌拉盖开发区，仍挂农牧场管理局的牌子，设立相当于旗县级的财政体制，自已收税，自已承担社会职能，各方面关系较为顺畅。他们计划在下一步主要是完善内部改革，做好土地和草场承包到户工作；此外，锡盟的毛登牧场、达青牧场、一家河牧场等几个场，前几年已经实行了一系列改革，有的农牧场已经挂了乡的牌子，按乡的体制运行，下一步主要是理顺关系，处理好下岗职工的问题。 对于上述改革模式，各方面的看法和认识不一。从调研了解的情况看，对于一些规模较小、只有单一的农牧业、土地和草场承包到户较彻底，已基本没有集体经营项目，形式上类同于农村的农牧场，各方的意见比较统一，不论是地方政府、农牧场管理层，还是广大干部职工，都赞同实行属地管理，认为变农垦企业为一级政权组织形式，是快速剥离社会职能，理顺投资关系，减轻职工负担，加快发展的一条路子，上上下下都盼望改革。但是，对于实行这种模式的改革，地方政府普遍表示，要在上级增加编制和经费补贴的前提下进行，否则难以操作。 　　对于一些规模较大，组织化程度高、生产水平较高、土地集中连片的垦区，像海拉尔、大兴安岭、兴安盟、巴盟、锡盟的部分国有农牧场，实行哪种改革模式，还存在不同意见。 　　首先是地方政府意见不一。一些盟市领导和旗县领导层，对这类国有农牧场实行属地管理表现了积极的态度，都想借助这次国有农牧场改革的机遇，整体接收一些有实力的农牧场，理顺人、财、物关系，增加地方可支配资源和有效投入，整合区域经济资源，培育特色优势，实现区域经济一体化。甚至还有部分旗市因跨界农牧场的归属发生了争执，都想将农牧场整体划入自己界内。对于国有农牧场的社会负担，这些地方表示，要依靠自己的力量解决，不要求上级补助，同时说明，不同意单独接收农垦办社会职能，要么整体接收，要么什么也不要；另一些地方则认为，地方各部门对组织和领导大规模现代化的农牧业生产不熟悉，无论实行集团化改革还是属地管理，国有农牧场都应保持相对独立和完整的生产经营体系，自己管理自己，赞同农牧场实行集团化改革，同意接收企业办社会职能，认为集团化改革可以较好地保持企业原有的优势，企业的资产、设备、技术等整体留在本地，对当地经济发展有利，可以实现场地优势互补，共同发展。同时表示，接收农垦社会负担，要求上级给予经济和政策上的支持。 农垦系统与地方政府在这类国有农牧场的改革方向上，意见也不统一。盟市农垦主管部门和农牧场均明确表示，要实行集团化改组，不同意属地管理。这类农牧场的干部职工和离退休人员，多数是由建场初期的转业官兵、支边干部、下乡青年和后来分配的大中专毕业生及其子女组成，有一定的历史贡献，对国有农牧场有很深的感情和依赖性，比较看重个人的身份和待遇，普遍不愿意归属地管理，支持实行集团化改革，这与一些盟市和旗县领导的意见有一些冲突。 　　从各类农牧场职工目前对改革的反映看，不论实行哪种方式的改革，职工普遍都有三方面的顾虑：一是担心属地管理若干年后，现行的改革政策会变，个人的身份待遇也会跟着改变或者名存实亡，从而失去一些既得利益，如养老保险等；二是担心农场归地方后被肢解，生存发展环境不如以前，自己利益受到影响；三是担心个人的收入在改革后会下降。基于以上考虑，绝大多数干部职工都要求上级充分考虑广大职工的现实利益和长远利益，慎重决策，因地制宜地制定改革方案，并尽快组织实施，以免影响垦区稳定。对于目前国有农牧场普遍存在的历史遗留问题，如企业办社会、养老统筹、欠发职工工资特别是离退休养老金、政策性债务太重等问题，农牧场的干部职工希望通过改革，能够得到有效的解决或有一个明确的说法，不要搞没有实质内容的“翻牌子”改革。同时，多数干部职工也表示，理解政府目前的难处，提出了一些渐进的解决办法，以积极的资态参与和配合改革进行。 　　综合调查了解的情况，目前各方面对国有农牧场改革的认识虽然还有较大差异，意见不一，但支持改革的态度是积极的。对于国有农牧场在历史发展中形成的体制性矛盾，以及企业职能错位引发的各种突出问题，迫切要求通过改革解决。调研中，盟市有关部门和国有农牧场的干部都认为，改革国有农牧场管理体制，归谁管不是主要的，关键是要排除体制性障碍，剥离社会职能，理顺投资渠道，解决好离退休人员的社会统筹等问题。在这一点上，各方面认识比较统一，对于自治区党委、政府作出的加快国有农牧场改革的决策，表示了一致的拥护和支持。 　　三、当前面临的主要问题 　　从调研情况看，改革中反映出的矛盾和问题不少，经过归纳分析，关键问题有五个方面，可能影响到改革的顺利推进： 　　一是国有农牧场政企、社企不分，社会负担沉重，是改革首先需要解决的问题。剥离农垦企业社会职能已成为各方面关注的核心，能否解决好这一问题。是衡量这次农垦体制改革成败的关键。从目前初步测算的结果来看，我区国有农牧场总的社会负担水平在３亿元左右，主要是农垦所办义务教育，大约占总水平的５０％以上。解决这个问题需要的资金量大、涉及面广，有相当的难度，但必须要做。问题的关键是分离的成本如何负担，需要各级政府及企业在充分磋商的基础上取得一致。 　　二是垦地关系问题。由于历史上农垦的特殊管理体制，农垦企业在过去一个较长的时期一直是自成体系，封闭运行，与地方很少发生关系。按照自治区党委［１９８３］２２号文件，我区全部国有农牧场的计划、基建（以上两项不包括海、大两局）、财政、物资、劳动工资关系及文教卫生等社会事务已经划属盟市管理。但是，由于历史的贯性和其他一些原因，许多地方一直未把国有农牧场列入地方国民经济发展总体规划当中，投资体制不顺，形成了很多矛盾。一方面是地方政府在管理和服务上的缺位，另一方面是农垦企业应该享受的一些政策待遇和自治区的下拔资金，实际上享受不到，企业发展受到一定影响。主要原因是内党办发[1983]22号文件明确下放的管理职能，在实际实施中没有完全落实到位。农垦和地方的关系，尤其是投资渠道有待进一步理顺和明确。 　　三是国有农牧场系统离退休人员的社会保障和下岗职工的出路问题。目前我区多数农垦企业的养老保险、失业保险和医疗保险制度没有纳入社会统筹，有的甚至连内部统筹也没有建立起来，历史欠账太多。国家和自治区对农垦企业改革的配套改革政策不健全，尤其是支持农垦企业参加各项社会统筹保险的政策没有出台，解决农垦职工的三项保险问题困难很大。进行农垦体制改革，必然有相当一部分干部和职工离开原有岗位，加上企业原有的下岗人员，将是一个十分可观的数字。如何安置好这部分人，目前还没有一个明确统一的说法。如果一些地方在改革中操作不当，很容易激化群众情绪，引发大规模的群众上访聚集事件，影响社会稳定和政府声誉。进行国有农牧场改革，必须解决好广大农垦干部职工的社会保障和生活出路问题。 　　四是一些盟市在制定改革方案时，有意回避了一些敏感性的问题，将一时解决不了的矛盾和问题搁置起来，给将来留下了隐患。如国有农牧场的债务问题、职工身份和待遇问题、分流人员的具体安置政策等，在方案中都很含糊，没有具体的解决措施，缺乏可操作性。 　　五是对农垦改革的认识问题。国有农牧场广大干部职工支持改革，欢迎改革后负担的大幅度降低，但要求保证职工身份不变，同时享受养老保险待遇。据了解，有些地方很难做到这一点，如果改革实际实施过程中，职工的这些待遇不能兑现，那么自治区党委、政府办公厅[2002]2号文件提出的“四个不变”的改革原则会受到挑战，有可能酿成新的事端。这一问题应引起各级政府的重视；调研中，一些地方政府过分强调财政承受能力问题，接收国有农牧场的社会负担和实行属地管理，普遍要求上级给编制、给经费，对于怎样依靠自身力量支持改革，消化负担，考虑不多。总体看，不论地方政府还是农垦企业，对于改革的艰巨性和复杂性认识上都有不足，有些甚至盲目乐观，思想和物质准备都不是很充分，对于自身应该解决的问题，认识上还有差距。 　　四、下一步的工作打算及建议 　　下一步的主要工作，是按照自治区党委、政府对国有农牧场改革的总体要求，抓好重点，协助自治区政府解决关键问题。 　　一是要继续搞好调研督查工作。按照循序渐进、积极稳妥、不回避矛盾的原则，督促各盟市尽快形成以一种模式为主的、较为具体的、可操作性较强的改革方案，并协调有关部门及时对方案进行论证，尽快为自治区政府拿出批复意见，供领导决策。争取年底前全部盟市拿出改革方案，成熟一个，审批一个，实施一个。 　　二是随时收集和整理改革中出现的新情况新问题，并及时向自治区国有农牧场改革领导小组汇报。 　　三是积极做好各方面的协调衔接工作，确保全区国有农牧场改革顺畅运行。重点加大我区国有农牧场加入养老保险社会统筹工作的力度，一方面要积极争取中央的有关政策支持和资金额度，另一方面，要协调自治区有关部门，尽快统筹考虑，逐步解决农垦职工社会养老保险统筹问题。 　　四是要督促全区国有农牧场，通过加快自身改革，精简管理层，降低管理成本，减轻职工负担。 　　五是采取分类解决、分级负担、先易后难、分期剥离的原则，推动全区国有农牧场逐步剥离企业办社会负担。 　　六是加强对自治区党委、政府两办通知的宣传贯彻力度，深入领会文件精神实质，将垦区干部职工的思想统一到文件精神上来，稳定职工情绪，确保垦区下半年的生产经营任务按时完成。 内蒙古自治区农业厅农牧场管理局

责任编辑：白音