内容摘要：2004年以来，国家对“三农”的政策支持力度明显加大，粮食生产出现重要转机，农民收入增长速度明显加快。应清醒地看到，当前粮食生产和农民收入增长的基础并不牢固。明年农业和农村工作要努力实现“两个确保、一个加大、一个加快”，即确保粮食供求平衡和价格稳定、确保农民收入稳定增长、加大对农村社会事业的支持力度，加快农村改革的步伐。
一、明后两年粮食调控政策应该把握好两点：既要重视切实保护和稳定提高粮食综合生产能力，确保粮食供求基本平衡，也要重视防止粮价出现较大幅度的回落，使粮价能够保持在合理的水平上
2004年粮食总产量预计会达到9100亿斤以上，其中夏粮增产93亿斤，增长4.8%;早稻增产52亿斤,增长8.8%;秋粮增产幅度也较大。粮食增产幅度这么大，与气候因素有直接关系，更得益于国家对粮食生产的扶持政策。2004年旱涝灾害呈“点状、散发”，未形成大的区域性灾害，总的受灾程度也较轻。1990年以来平均每年旱灾面积为4.12亿亩,2003年为3.73亿亩,2004年为2.18亿亩;
1990年以来平均每年涝灾面积为2.25亿亩,2003年为3.05亿亩,2004年为1.16亿亩。2004年中央1号文件和国务院9号文件出台的对粮食生产的支持政策力度之大是多年来不曾有过的。2004年粮食工作中的一条重要经验是，面对粮食价格的全面上涨，决策部门没有人为打压粮价，而是顺应了市场供求规律的要求，理性地对待粮价上涨，主要依靠用经济手段调控粮食供求。这是2004年粮食工作中值得肯定的一条重要经验。
目前国内粮食总需求大约在9700多亿斤，每年约增长0.8%，这是各个方面比较接近的看法。只要今后2~3年粮食产量能达到9500亿斤，加上大豆进口和适当进口一部分小麦，完全可以确保粮食供求基本平衡。应当清醒地看到，虽然2004年粮食大幅度增产，但粮食综合生产能力并没有提高，特别是科技对粮食生产的支撑能力并没有增强，粮食生产比较效益低的状况也没有改变，粮食生产稳定增长的基础还不牢固。实现粮食总产量恢复到9500亿斤的目标，取决于气候条件是否有利，也取决于对粮食生产的支持政策能不能保持稳定、并不断完善和强化。实现这样的目标虽然有难度，但只要调控政策得当，是完全有可能的。
这次粮食价格上涨以后，能在目前的高价位上维持多久？会不会只维持2~3年的时间？这是当前农民和粮食主产区最为担忧的一个问题。从过去10年的情况看，1993年底至1996年粮价经历了3年的上涨，1997年至2003年又经历了近7年的下跌和持续低迷。目前，主产区粮食价格有较明显的回落。受各种复杂因素的影响，粮食价格出现一定幅度的波动是难免的，但一定要防止这次粮食价格上涨2~3年后，又出现较大幅度的下跌。今后2~3年内粮价下跌的可能性要远大于粮价上涨的可能性。如果出现粮价大幅度的回落，整个农业和农村工作会陷入十分被动的局面。
对2005年的粮食政策提出以下几点建议：
（一）确保粮食播种面积。这是稳定和增加粮食产量的基本保证。2003年粮食播种面积为14.91亿亩。2004年农业部的估计是15.3亿亩，增长4000万亩。今后2~3年要争取恢复到15.5亿亩。恢复到1998年17亿亩的最高粮食播种面积已不可能。
（二）对粮食生产的各种扶持政策要保持稳定。粮食直接补贴资金规模要适当扩大。2005年总规模可增加至150亿元。农业税的减免力度要进一步加大。建议将安徽、河南、湖南、湖北、江西等省份列入全部免除农业税的试点省。国家重点扶贫县也全部免除农业税。粮食最低收购价最好仅限于稻谷，不宜扩大到其他品种。从国内外的经验看，最低收购价或最低保护价政策虽有必要，但政策成本往往较高，即使采取这项政策，也要把握好力度，最低收购价的水平要合理确定。要集中财力确保对稻谷生产的价格保护。2003年我国稻谷生产水平比1982年的水平（1.62亿吨）还低200万吨。稻谷是我国人民口粮消费的主要品种之一，我国的年需求量在３３００亿~3500亿斤，而全球贸易量只有４００多亿斤，大量进口缺乏可行性。当前粮食供求偏紧，主要表现在稻米供求矛盾较大。稻谷库存消费比由2002年的36%降到2003年的28%。我国1988年、1993年、2003年三次粮价大幅度上涨都是从稻谷涨起的，必须高度重视国内供给的稳定性。
（三）加大中央财政对粮食主产区小型农田水利建设的支持力度。农村税费改革前，每年中央加地方的农田水利投资为200亿元左右，其中中央占1/3，而每年农民自筹资金就达200亿元左右。高峰时每年冬春农民投工可达到80亿~100亿个工日，最近几年，农民投工这一块已经大大下降，现在已降到50亿个工日，今后还会继续下降。逐步取消“两工”后，如何保证农田水利建设有稳定的资金渠道，是亟待解决的问题。今后，对于直接受益对象是村和该村农户的社区性公共工程（如农田水利和道路修整），在农民自愿的前提下，可以允许动员一定数量的义务工。这一块是很难由各级公共财政覆盖的。对于受益对象超出了村界的农村公共工程，必须纳入各级财政的支持范围，不能再重新恢复农村义务工制度，对参与工程建设的农民必须给予合理的报酬。建议大幅度增加中央财政用于小型农田水利建设的投资，主要用于支持粮食主产省份改善生产条件。
（四）建立对粮食主产区的补偿机制。目前的粮食风险基金是中央给一块，地方政府掏一块。粮食调出省将粮食调往粮食主销区时，实际上将粮食风险基金的一部分补给了粮食调入省份，这样就形成了“穷省”补贴“富省”的现象。在过去粮食多时，粮食主产区感到吃亏。这种反常的补贴严重打击了粮食主产地区的生产积极性。粮食安全不仅仅是粮食主产区的事，更是粮食调入省份的事，不能让经济相对落后的粮食主产区来承担这个责任，必须建立产销区粮食利益平衡机制。建议适当降低主产区粮食风险基金中地方财政的自筹比例。可以考虑从经济发达省份根据其粮食调入量或占用的耕地数量，收取补偿金给中央财政，形成粮食安全基金，也可以将土地出让金的一部分归集到中央作为粮食安全基金的来源，中央财政根据粮食调出省份粮食调出的数量给予适当补贴。
（五）粮食进出口政策要与国内粮食政策协调好，防止出现“逆向调节”，并弱化我国进口粮食的“大国效应”。从以往经验看，出现过国内粮食供给相对平衡的时候却大量进口，国内粮食减产供应紧张的时候又大量出口的现象。要统一协调粮食内外贸政策，提高粮食进出口的运作效率，防止粮食的进出口方向与国内的供需实际严重脱节，减少“逆向调节”。2005年玉米出口可适当扩大。吉林2003年出口玉米1000万吨，全国是1639万吨，2004年吉林玉米出口指标是77万吨。吉林目前玉米库存仍在300亿斤。限制玉米出口的政策会打压国内玉米价格，有可能造成“卖粮难”。2004年进口的小麦全部用于补充国家小麦库存，在小麦丰收后，2005年仍然要控制好小麦进口的数量和节奏。过去的经验表明，一旦出口国形成中国缺粮的预期，我国进口粮食时，将会刺激国际市场粮价上涨。中国进口粮食确实产生了“大国效应”。要进一步改革粮食进口体制，掌握好进口时机，弱化“大国效应”。
（六）为了真实反映我国粮食自给和进口的实际状况，建议今后我国粮食统计口径按照国际通行的粮食统计口径计算。在国际统计中，谷物不包括大豆。我国传统粮食统计口径，除谷物外还包括了豆类和薯类在内。近五年，我国豆类和薯类产量约5500万~6000万吨，占全国粮食统计总产量的11%~13%左右。我国1996年粮食白皮书提出的95%的粮食自给率，是把豆类和薯类包括在内的。今后应把粮食安全的重点放在基本口粮方面，对饲料用粮等采取更加灵活的策略。对大豆，可以从粮食中划出去作为油料管理和统计。
（七）要建立权威的粮食产量信息发布制度。目前，中央层面有五个部门对季度和年度粮食产量进行统计和估计，各个省份也在公布自己的产量数据。每年各个部门的估算结果都有差距，特别是各个省的数据加起来与全国的数据差距就更大。目前我国粮食产量数据的发布比较混乱。建议制定一个专门的条例，规范粮食产量统计和信息发布制度。
二、要进一步加大对农民增收的政策支持力度，确保农民收入稳定增加
2004年前三季度农民人均现金收入实际增长11.4%，增幅比上年同期高7.6个百分点，比今年同期城镇居民实际人均可支配收入增幅高4.4个百分点。农业增收比重超过非农业，粮食主产区增收速度超过非主产区，种粮农民收入增速超过非种粮农民。2004年中央财政支农力度之大是多年来不曾有过的，但从总体上来看，财政政策对农民增收的贡献远比不上粮食涨价和外出打工。2004年农民主要是靠“涨价增收”和“增产增收”。2005年农民增收缺乏“增长点”，因为价格不可能再这么上涨，增产幅度也不可能这么大，因此，增收的压力会很大。当前，影响农民收入增长的结构性和体制性矛盾并没有解决，对农民增收的难度应该有清醒的认识，今后农村发展面临的最大问题仍然是农民增收困难。必须进一步加大政策支持力度，力争实现农民收入的稳定增长。
对2005年增加农民收入的政策提出以下建议：
（一）控制农业生产资料价格上涨。2004年各项财政政策性因素的直接增收效果几乎被农业生产资料价格的上涨抵消掉了。如果不是粮食市场价格的上涨，农民的种粮积极性会受到很大挫伤。“节本增收”是增加农民收入的重要途径。控制农业生资价格的过快上涨是2005年一个重要政策课题。2004年对化肥生产和进口厂家的财政补贴（7亿元）基本没有起到预期的作用，2005年政策要有所调整，这笔资金用来直接补贴农民效果会更好。
（二）降低农产品的流通费用。我们调查的一些农产品加工企业，收购农产品的各种路桥费约占到了生产成本的10%。建议在全国范围内出台建立“农产品免费绿色通道”的政策。要利用外贸发展基金对出口农产品的认证等进行补贴，利用财政支农资金对国内农产品的认证和展销等进行补贴。
（三）进一步改善农民外出就业条件。当前局部地区出现用工紧张，主要原因是：工资低，农民不愿干；技术要求高，农民干不了；劳动条件差，农民不想干。“外出就业增收”是今后增加农民收入的最重要的渠道，一是要重视过去十几年时间里农民工工资基本没有变化的问题，继续采取措施解决拖欠农民工工资问题。二是要大幅度增加各级政府用于劳动力培训的投入。三是要继续清理各种针对外出民工的歧视性政策，尽快取消专门面向外出民工的就业证、健康证等不合理的证卡，简化农民外出就业手续。在实际执行中，这种专门面向民工的就业证卡管理制度，基本上已丧失了管理和服务的实际意义，大多演变成以管理之名，行收费之实。
（四）在国债发行规模继续减少的情况下，要确保国债资金用于农村“六小工程”的规模基本保持稳定，并不断充实农村小型基础设施建设的内容。最近几年实施的农村沼气、乡村道路、节水灌溉、人畜饮水、农村水电、草场围栏等“六小工程”深受农民拥护，对改善农民基本生产条件和生活条件发挥了重要作用，财政对“六小工程”的支持力度要继续加大。
三、调整国家财政支出结构，大幅度向农村倾斜，加大对农村社会事业的支持力度
（一）进一步强化中央和省级政府对发展农村义务教育的责任，加快实行“两免一补”。即使现在农村义务教育投入中政府投入已占了大头，也应该清楚地看到，这种投入还是低水平的，远不能满足农村义务教育发展的要求。实行“以县为主”的农村义务教育管理体制，主要是把过去乡镇用于发放教师工资的资金上收到县财政，由县财政统一发放，这种做法对保障教师工资发放有明显的效果，但这项政策从总体上看仍囿于现行体制框架之内，未能从根本上解决义务教育体制的城乡分割问题。实行“以县为主”的农村义务教育管理体制后，学校公用经费依然严重不足，预算内补助虚列现象普遍，危房改造资金仍然存在较大的缺口。教育债务负担沉重，偿还难。
要真正落实中央提出的把农村教育作为整个教育工作“重中之重”的要求，真正实现政府办农村义务教育，必须按照建立公共财政体制的要求，加大中央和省级财政的转移支付力度。具体建议是：中央财政根据农村义务教育的最低标准，对中部省区不能保证生均最低义务教育经费的县予以补助。省级财政也要加大转移支付，以平衡省内富县与穷县之间义务教育水平的差距。
以我国现今的经济发展阶段和国家整体财力状况而论，应该有能力在免除农村义务教育学杂费和书本费方面走得更快些。2004年秋季入学后，中央财政拿出8.7亿元，在中西部地区免除困难学生的课本费，深受农民欢迎。建议2005年就在中西部贫困地区全部免除贫困学生的学杂费和课本费。在经济发达的省份，提倡各个省自主决策，全部免除农村义务教育阶段的学杂费和课本费。
（二）进一步改善农村医疗卫生服务，完善农村新型合作医疗制度。为了解当前农村医疗卫生服务状况，我们2004年组织了一次较大规模的实地调查。共调查了118个村，1000多个农户，地域涉及25个省市的114个县。从调查结果看，农民看病难、医疗费用高是当前农村社会发展中一个迫切需要解决的问题。在本次调查中，过去三年内仍有32%的婴儿是在家出生的，其中西部高达41.6%，中部为25.2%，东部为17.9%。过去三年内在家死亡的占到了78.6%，其中西部为82.1%，中部为71.9%，东部为79.6%。大病给农民的生活带来了沉重的负担。在调查的1100多个农户中，共调查了402个大病户，农民一次大病的平均花费为7000多元。一次大病的医疗费就花掉了一个家庭一年多的全部收入。
基于这次实地调查，我们就进一步改善农村医疗卫生服务提出以下建议：
第一，切实降低农村药品价格。从调查看，医疗支出已经成为农村居民一项沉重的经济负担。在全部调查农户中，医疗支出占农民消费性支出的8.5 ％，大病户家庭则占了30％左右。药品销售收入是农村医疗单位的主要收入来源。村级诊所药费收入占其总收入的70%以上，乡镇卫生院60%的收入来自药品销售。调查表明，农村中在较大范围内存在药品质次价高的问题。加强农村药品监管，平抑农村药价，是当前农村卫生工作中迫在眉睫需要解决的问题。
第二，进一步完善新型合作医疗的相关政策。目前全国农村新型合作医疗的覆盖人口为6800万人，共筹集基金31亿元，共有4100万农民得到了报销，平均补偿比例为32.7%,共报销14亿元,人均报销只有35元。大多数大病医疗费的补偿比例在20％到60％之间。这样的补偿比例意味着病人自付费比例依然很高，依然会为病人带来沉重的负担。新型合作医疗的保障水平还很低，严格讲，只能说是一种低水平的互助机制。应该承认，财政对新型合作医疗发展支持的力度还很小，用每人每年30元的合作医疗基金还远远不能解决农村居民因病致贫、因病返贫的问题。建议进一步加大对广大中西部地区的财政支持力度。
农村新型合作医疗目前面临的一个突出问题是保门诊还是保住院。1998年和2003年两次全国卫生服务调查显示，每年仅有3%至4%的农村人口接受住院治疗。农村新型合作医疗以大病统筹为主，由于患大病的概率相对较低，这就意味着大多数参加者从这一制度中的受益是非常有限的。建议新型农村合作医疗制度在注重大病医疗保障的同时，也应该包括补偿部分门诊费用和免费预防及卫生教育服务，满足大多数人的基本卫生需要。
第三，完善农村医疗救助制度。从2004年开始，民政部门开始对农村五保户、特困户、重点优抚对象等实行医疗救助。2004年中央财政扶持资金达到3亿元，有490万农民受益。从我们调查情况看，目前财政用于医疗救助的资金远远不能满足需要。要进一步加大各级政府对医疗救助的支持力度，近期内，建立农村医疗救助制度，应以加强新型农村合作医疗制度的建设为重点，对于确实贫困的农民，政府应减免他们每年上缴的大病统筹费，使这部分人看得起病，用得起药。
第四，增加政府对农村公共卫生服务的投入。重点用于预防性措施，确保合作医疗参保人员享受免疫接种和早期疾病检查及常规体检等服务。
四、加快农村各项改革步伐，从制度上建立保护农民权益的长效机制
中央一号文件提出2004年要推进四项农村改革，即农村税费改革、粮食流通体制改革、土地征用制度改革及农村金融体制改革。2004年农村税费改革和粮食流通体制改革力度很大，农村信用社改革试点也全面推开，但土地征用制度的改革实际进展不大。
（一）解决城市化过程中农民土地权益保护问题，需要对现有土地法规和政策做大的修正。目前，全国建设用耕地每年250万~300万亩，如果按人均1亩地推算，就意味着每年大约有250万到300万农民失去土地。据估计，目前完全失去土地或部分失去土地的农民可能高达4000万~5000万人。中国城市化要推进，工业要发展，对土地必然要有一个最基本的需求，应该满足这个需求。关键是在这个过程中农民的利益一定要受到保护，现在的问题是征地补偿标准太低了。大量征地造成的农民生活水平下降、就业无着落等问题日益严重，因征地问题引发的社会矛盾不断加剧。失地农民问题已经成为一个比下岗工人问题更严重的社会问题。
为了保障农民权益，土地征用制度改革应该体现“集体土地变为国有土地是一个平等的产权交易过程”这一基本原则。要完善有关法律，确保农村集体土地所有权的完整性和与国有土地产权的平等性。要对公共利益需要作出明确的法律界定，不能滥用征地权。要对农民给予公平的补偿。要完善征地程序，保证在征地过程中农民有充分的知情权和参与权。在现行的制度下，土地一级市场由国家垄断，农地转为非农地都必须变为国有土地。这一条不打破的话，保障农民土地财产权利就破不了题。必须允许农村集体非农建设用地直接进入市场流转。
为失地农民建立社会保障是保障失地农民权益的根本途径。要改变一次性货币安置为主的做法。土地补偿费一部分要作为失地农民的社会保障基金。政府从土地出让收益中按一定比例注入失地农民社会保障基金。这是建立农民社会保障基金的主要来源。建立失地农民社会保障制度的基本框架，应该把握好保障水平与经济发展水平相适应。应允许各地因地制宜，制定具体实施方案。对完全失地的农民，应鼓励加入城镇居民社会养老保险体系。对部分征地的农民，应加快建立包括最低生活保障、养老保障和医疗保障在内的失地农民的社会保障。也可以鼓励失地农民参加商业保险。
（二）农村税费改革已经迈出了非常大的步伐，但是后续改革的任务仍然非常艰巨，对农村税费改革的后续配套改革要有周密的政策设计。根据乡镇的规模和经济发展水平等实际情况，对现有的乡镇进行撤并，乡镇政府机构该减的减，该并的并，分流人员，压缩支出，是巩固税费改革成果，防止农民负担反弹的重大政策举措。乡镇基层政权组织的改革不能简单归结为乡镇合并、机构撤并和人员精简。改革不是推卸政府的责任。对于改革成效的评判，不能只看机构和人员精简了多少，更要看改革后对农民的公共服务的提供是否有所改善。乡镇基层政府改革应该与建立和完善农村公共财政体制和公共服务服务体制结合起来。在取消农业税后，要通过各级政府财政的转移支付，满足农村基层政权和农村公共服务的资金需要，稳定基层政府的服务和管理。
改革开放以来，我们已经历经几次机构改革，但县乡政府机构仍不断膨胀的问题始终未能根本解决。从县乡机构人员增长趋势看，主要问题是发生在县直的事业单位。2002年，在独立核算的事业单位中，县乡两级的职工人数1907万人，占全国事业单位职工总人数的64.5%，其中县级事业单位1712万人，占57.9%，乡级195万人，占6.6%。县级事业单位人员经费支出增长幅度最快对乡镇而言，与上级对口的部门往往成为最有条件膨胀人员的地方。可见，单纯精简乡镇机构和财政供养人员是远远不够的。必须将乡镇政府机构改革与调整政府的行政架构进行通盘考虑，加快自上而下的行政体制改革。
农村事业单位的改革不能简单化为走市场化的路子，应该充分考虑乡镇事业单位的性质进行分类改革。目前农村事业单位分类混乱、繁杂，很多不具备事业单位性质和功能的单位也作为事业单位对待。在事业单位序列中，存在着大量的行政管理机构和行政执法机构，形成“小行政、大事业”格局。一些从事经营性业务的机构充斥在事业单位之中。要把那些承担执法、行政和管理职能的事业单位划归行政管理系列。把从事经营性业务的事业单位从事业序列中剔除。对于事业单位兴办的各类实体和后勤服务机构，要从主办单位中脱离出来，明确投资主体和产权关系，使其成为自主经营、自负盈亏、自我积累、自我发展的企业法人，并尽可能转为民营机构。
（三）从农村实际和农民需要出发，加快改革和创新农村金融体制。当前农民贷款难问题仍普遍存在。农民从事农业结构调整和农产品加工等方面的数额相对较大的贷款需求很难得到满足。农村贫困家庭贷款难的问题非常突出。
第一，要进一步完善农村信用社改革试点政策，“花钱”要买来一个好机制。从8个省（市）试点的情况看，改革后各个试点省（市）信用社的资金实力明显增强，农业贷款较改革前都有不同程度的增加，在一定程度上缓解了农民贷款难的问题。改革后成效最为显著的是不良贷款比例的较快下降和资本充足率增加。应该承认，农村信用社改革试点除了江苏省已经开展了3年时间，其他省只有一年左右，应该说现在还很难对改革的总体成效作出全面的评价。这次信用社改革有严密的政策设计，在改革过程中各地也做了非常细致的工作。国务院关于深化农村信用社改革的试点方案对信用社改革提出了具体的要求。从8省（市）试点的情况看，还不能说改革已经成功地实现了这些目标。当前，农户贷款难问题仍普遍存在。从各试点省来看，信用社在完善法人治理机构，转换经营机制方面还没有实质性进展。评价信用社改革是否成功，最重要的是看改革后农民贷款难是否得到了很大程度的缓解，农村金融服务是否有显著改善，信用社对农户的贷款覆盖面是否有较大幅度的提高。评价信用社改革是否成功的另一个重要标准是看信用社所有权不清晰、法人治理结构不完善的问题是否真正解决了。
在试点改革方案中，将不良贷款比例和资本充足率作为改革和获得央行专项贷款或专项票据的先决条件。根据我们调查了解到的情况，地方政府为了能得到国家的支持，提高信用社资本金充足率，纷纷进行增资扩股，不少地区普遍存在要求职工入股的做法。从2002年末到2004年6月末，8省（市）农村信用社共增扩股金332亿元，资本金达436亿元，资本充足率达5.69％。增资扩股不能成为套取央行支持资金的一种手段，更不能成为一种单纯的“集资”手段。增资扩股后，实现产权主体多元化，根本目的应该是真正改变信用社的内部治理结构。在下一步的改革试点过程中，要进一步明确提出对产权关系和内部治理的要求，真正解决“一人说了算”的“内部人控制”问题。对信用社试点的评估不能只注重资本充足率和不良贷款比例，还应考察改革后治理结构的变化和民主管理的落实情况。否则，拿多少钱都买不来一个好机制。
第二，要按照有利于增加农户和企业贷款，有利于改善农村金融服务的要求，以培育竞争性的农村金融市场，形成合理的农村金融机构体系为目标，推行农村金融体制的整体改革。农村金融体系的改革并没有完全跟上农村经济转型对银行服务不断增长的需求。商业金融在农村金融领域的功能趋于弱化。随着主要商业银行逐个退出农村，仅仅依靠农村信用社的贷款无法解决农户和乡镇企业所面临的资金短缺问题。农村金融结构中最大的问题是所有权问题和部门之间缺乏竞争。解决当前我国农村金融中的突出问题，不能局限于对当前农村金融体系的小修小补，改革的总体目标应该是培育竞争性的农村金融市场，形成合理的农村金融机构体系。农业银行在坚持商业化经营的前提下，要加大对农业产业化经营龙头企业、农村中小企业的支持力度。要完善农业发展银行功能。要适当降低农村金融市场的准入门槛，发育、培养民间金融机构，放宽民间资金进入金融业的限制。参照国外的成功经验，通过立法的方式，规定设在县域的金融机构必须保证将所吸收资金的一定比例在当地使用。稳步推进农村利率市场化改革。建立邮政储蓄资金回流机制，增加农村信贷资金来源。 国务院发展研究中心
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