安徽农垦土地管理体制改革获重大突破（1999）

时间：2002-08-12 作者： 来源： 点击次数：3137

1999年5月13日省土地管理局、省农垦事业管理局联合印发的《安徽省农垦集团有限公司土地经营管理办法》的正式施行，标志着安徽农垦土地由属地管理过渡到省集中统一管理的新阶段，这是农垦土地管理体制的重大突破。 　　一、农垦土地管理体制必须尽快改革 　　安徽农垦共有25个农场，分布在21个市县，土地总面积113．35万亩，其中农用地67．6万亩，建设用地25．85万亩，未利用地19．38万亩。土地是安徽农垦宝贵的资源性资产，与其他大型国有工商企业比较，土地是农垦最大的优势和潜力所在。在目前国有工商企业普遍不景气，国有固定资产难以保值增值的情况下，实现土地由农产品经营向资产经营的转化，是农垦经济发展的迫切需要。而农场自创建以来，一直实行的属地管理方式已越来越不适应形势的发展。主要表现：一是国有土地的所有权和使用权得不到有效保护，土地权属纠纷和土地侵权纠纷时有发生，截止1998年，有18个农场与地方发生土地纠纷，被侵占土地达9．92万亩，发生权属纠纷3．3万亩，合计占土地总面积的10．4％；二是土地登记进展缓慢，在25个农场中领取全部土地使用证的只有6个，领取部分土地使用证的有8个，未领取土地证的有11个，未领证面积达76．43万亩，占土地总面积的64％。土地产权不清晰，就无法进入市场，也谈不上搞好土地的资产经营；三是由于地方保护主义和地方利益驱动，地方政府经常以种种借口向农场提出土地要求，致使国有土地大量流失，耕地被占，如1991年以来地方政府使用农场土地达8392亩，其中耕地5809亩；四是土地管理混乱，由于国有农场分布在全省各地，农垦土地受10个地市21个县市管理，各地土地管理部门在管理方法、执行标准、工作力度等方面都不一致，造成一些违规违法案件得不到处理，直接影响了农场的建设和发展；五是农场土地的使用主体发生了变化。过去国有农场是纯而又纯公有制，使用土地的主体只能是农场。1985年全面兴办职工家庭农场以来，农场土地由职工承包经营，实行大农场套小农场的双层经营体制，同时职工自营经济、集体经济、合作合营经济发展很快，这些企业和个人都在使用农场土地，因此，无偿使用农场土地，吃国有土地大锅饭的现象十分严重。 　　如上情况表明，加速农垦土地管理体制改革刻不容缓。 　　二、农垦土地管理体制改革的实施步骤 　　按照农垦土地管理体制改革的实际进程，可以分为几个阶段。 　　一是争取省政府授权。1997年12月25日在上报省政府批准的《安徽省农垦农工商联合总公司改制为安徽省农垦集团有限公司的实施方案》中，请求省政府批准在集团公司内部设立相应的国有土地管理部门，作为省土地管理局的派出机构，依法管理农垦土地。1998年2月24日省政府皖政秘（1998）25号文批复，原农垦农工商联合总公司下属企业辖内的国有土地的授权经营管理问题，由省土地局与省农垦集团公司商定。 　　二是弄清要求授什么权。1998年4月1日向省土地管理局报送了《关于安徽省农垦集团有限公司土地管理机构设置和职能配置问题的请示》，省土地局根据省政府皖政秘（1998）25号文件精神，1998年8月28日以皖土（法）[1998]第120号文作了批复，同意农垦集团公司和下属各子企业设土地管理机构，明确了农垦土地分局的土地登记、规划、耕地保护、监督检查等六项管理职责。农垦土地分局作为省土地管理局的派出机构，依法管理所辖范围内的国有土地。 　　三是解决怎样管的问题。我们在省土地局的指导下，通过调查研究，同时多次反复征求有关农场土地管理部门的意见，在此基础上，我们代拟了《安徽省农垦集团有限公司土地经营管理办法》。经省土地局修改审查后，于1999年5月13日以省土地管理局和省农垦事业管理局的名义正式下发施行。 　　四是解决管理程序和权限界定问题。为了明确省土地管理局、农垦土地分局、农场土地部门以及集团公司和农场的土地管理权限和程序，我们制定了《安徽省农垦集团有限公司土地经营管理办法实施细则（试行）》，并以集团公司名义下发执行。 　　五是省土地管理局根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》及外省的经验，于1999年9月10日下发《关于做好农垦土地登记发证工作若干问题的通知》，省财政厅又于2000年1月11日以财政综字[2000]017号文下发《关于农垦土地管理分局行政事业性收费有关问题的复函》，至此农垦 土地管理体制改革已基本完成。 　　三、农垦土地管理的主要职能和做法 　　农垦土地管理体制改革是一项开拓性很强的工作，我们只有牢牢遵循邓小平同志的三个有利于原则，摸着石头过河，才会有新的大的突破。我们既要严格依法办事，又要时刻兼顾到国有农场土地的特殊性。农场土地是农垦人一锹一锹地风里雨里挖出来的，既不同于城镇国有土地，又不同于农村土地。如果照搬城镇土地的管理模式，就会管死。我们自己管理土地的根本目的，除保护耕地、依法管理农场土地外，更重要的是鼓励和推动农场土地资产经营的成长和发展。为此，在制定具体管理办法时，凡涉及到土地使用权的流转，如转让、租赁、作价入股、房地产开发等，都尽量体现扶持、优惠的政策。 　　在省土地局的鼎力支持下，已初步形成一套适于农垦实际的土地管理办法，其主要内容可概括为以下几个方面： 　　1．农垦土地由省人民政府登记核发证书。已由当地市县人民政府发证的应办理换证手续。农垦土地登记工作在省土地局的领导下，由农垦分局负责。农场土地被界定为集团公司和所属企业事业单位的一切土地，包括农场场区的国有土地，集团公司及其直属公司在城市使用的国有土地，农场在城镇使用的国有土地。 　　2．农垦土地利用总体规划和土地利用年度计划采取省政府（省土地局）→集团公司（农垦分局）→农场（土地科）这样的自上而下的审批方式。集团公司的由省政府批，农场的由集团公司批。这样有利于体现集团公司的功能，有利于发展农业产业化“龙头企业”。 　　3．对各类性质的建设用地实行分类管理。建设用地被分成农场内部建设用地、农场外部单位和个人建设使用农场土地、国家项目建设使用农场土地三块。 　　（1）农场内部建设用地，一是农场的二、三产企业用地，原有的要进行内部登记，并酌情缴纳每平方米2－5元的土地租赁费，新办的要按建设用地审批程序报批，由农垦分局办理土地有偿使用手续。二是职工住房用地，职工宅基地每户面积控制在120－160平方米，应登记领取《宅基地使用证》，实行有偿划拨使用，有偿使用标准1－5元／ｍ。对宅基地超过面积的，依法收回，暂不能收回的，提高有偿使用标准。职工申请新建住房，属于规划内的原宅基地、空闲地，报农场批准；属农用地的经农场审查后报农垦分局批准。三是农场公共设施、公益事业建设需要使用农场土地，报集团公司批准后，实行划拨方式供地。 　　（2）农场外部单位和个人建设需要使用农场土地的，由农场提出土地使用权处置意见，报集团公司批准后，农场土地科按建设用地批准权限报批。 　　（3）国家项目建设需要使用农场土地的，由用地者持批准文件向农垦分局申请，分局和农场共同拟定有关方案，经集团公司审核后，报省政府或国务院批准。使用国有农场土地的补偿标准不应低于国家征用集体土地的补偿标准。 　　4．农垦土地的一级、二级市场由集团公司集中管理。农场土地使用权的处置，包括转让、出租、抵押、作价入股等都必须报集团公司批准。以农场土地作价入股创办联合或合资企业、进行房地产开发以及划拨方式取得农场土地使用权的转让房地产时均应办理出让手续。 　　5．经省财政厅批准，农垦土地分局基本上享有土地管理方面行政性收费的权利。农场土地经营收入主要用于土地的综合开发小城镇建设。农场土地使用权转让收入、国家建设使用农场土地的土地补偿费和农场建设用地有偿使用费的70％留给农场，30％上交集团公司。 　　6．受省土地局委托，农垦分局和农场土地管理部门对违反土地管理法律法规的行为进行监督检查。农垦分局对重大违法行为进行制止提出处理意见，报省土地局和集团公司批准后，以省土地局的名义下达处理决定 　　四、今后农垦土地管理工作的主要任务 　　随着农垦土地管理体制改革的完成，管好农垦110万亩土地，对我们来说，既是一项新的工作，又是一项艰巨的任务。当前和今后一段时期的土地管理工作主要是： 　　1．加强地籍管理，搞好登记发证工作。一是搞好场级的土地初始登记工作。本着先易后难、先试点后推开的原则，计划在2000年完成全部换证和5个农场的初始登记，至2001年基本完成全系统土地初始登记。二是搞好农场内部建设用地登记发证。为了克服过去不按规划使用、无偿使用、超标准使用的现象，从2000年起将全面开展职工宅基地和工商业用地登记发证。三是搞好农垦土地的变更登记。凡改变土地使用权的、改变土地用途的以及依法收回土地使用权的，都必须进行变更登记。四是搞好地籍档案工作。 　　2．以建立基本农田保护区为重点，确保耕地总量动态平衡目标的实现。一是要充分挖掘原有建设用地利用的潜力，在土地整理、整治上下功夫。全系统有建设用地25．85万亩，其中职工住宅用地4．69万亩，人均用地235平方米，大约有23．6％的土地未得到有效利用。二是实行占用耕地补偿制度。三是建立基本农田保护区。这不仅对确保耕地面积和质量有重要意义，而且对保护农场土地不受侵占和破坏也有重要作用，要从保护农场利益的高度重视这项工作。 　　3．以土地用途管制为核心，规范建设用地管理，推行有偿使用制度。土地用途管制是国家为保证土地资源的合理利用，经济、社会和环境的协调发展，通过编制土地利用规划，划定土地用途区、确定土地使用限制条件，并要求土地的使用者、所有者严格按照国家确定的用途利用土地的制度。农场必须按照农垦土地经营管理办法及其实施细则规定的程序，办理各类建设用地的报批手续。要积极培育土地市场，加快农场小城镇建设，盘活土地资产。要按规定要求，各类土地有偿使用费一定要收上来。 　　4．增强规划意识，加强农垦土地的规划管理。土地利用总体规划是十分严肃的法律行为，一经批准，就必须严格执行。一是要搞好农场土地利用总体规划的编制和修编工作。目前除少数农场外，大多数农场都已完成编制工作，今后我们要根据省土地利用总体规划的要求，搞好修编工作。二是必须严格按土地利用总体规划管理农垦土地。通过土地利用总体规划的编制，要重点明确农场的三个布局和用地规模，明确小城镇建设、工商业建设、居民点建设的布局和用地规模，明确种植业、养殖业和基本农田保护区的布局和用地规模，明确农场基础设施建设的布局和用地规模。今后凡不按土地利用总体规划的建设用地一律不予批准。三是对已经发生的违反土地利用总体规划的事件要追究责任，进行处理。 　　5．强化土地执法监察工作。农垦土地管理体制的改革，对强化农垦土地的执法监察，维护农场经济发展将起积极的推动作用。但是也必须看到授权经营之后，由于受农场作为土地的使用者和管理者双重身份的影响，加之农垦土地布局分散的区域性特点，这将会给土地管理的监督检查带来不利的一面。因此我们必须从四个层次上强化执法监察力度。一是实行场长负责制，把依法管理农场土地的成效作为场长任期目标考核的重要内容。二是农垦土地分局受省土地局的委托。对违反土地管理法律法规的重大事件进行制止和调查，提出处罚意见，报省土地局审批后，以省土地局名义下达处罚决定。三是农场土地管理部门受农垦分局委托，对违反土地管理法律法规的行为进行制止，提出处理意见，报农场批准后，以农场名义下达行政处分决定，并对本单位重大违法违规事件实行报告制度。四是对全系统有严重影响的土地违法事件，农垦土地分局可申报省土地管理局直接查处。 　　农垦土地管理工作是一项艰巨而又光荣的工作，将来在实践中会遇到许多困难和问题，但是我们相信在省土地局和集团公司的领导下，提高认识，加强领导，勇于开拓，一定能够把农垦土地管理工作推向一个新阶段。 　　三、减轻职工负担应采取的对策 　　（一）精简合并农垦机构，大力压缩管理费用和政社性开支 　　目前黑龙江垦区9个分局103个农牧场的格局基本上是1976年成立省农场总局时形成的。限于当时计划经济体制与历史沿革的影响和交通通讯手段的落后，农场规模大小不一，一般规模偏小，而且层次过多，分割零散，人为地增加了机构设置及其级别，加大了管理成本和政社性支出。如九三分局11个农场，全都在嫩江县境内，农场规模大多是十几、二十万亩耕地，而且土地连片，许多农场场部相距十余公里，却都算县团级单位，都要设一套相同的机构和设施，包括行政、经营、公、检、法、教、卫、广电、工商、土地等和后勤系统。经过这几年农场机构的不断精简，在现有格局下进一步压缩的空间已经不大。但麻雀虽小，五脏俱全，各项费用开支仍让农业职工难以负担。解决的办法就是合并农场，精简机构，大力压缩管理人员。如九三分局11个农场，可以合并为一个大农场，即把管局实体化为农场，原来的11个农场可逐步变为分场，象友谊农场那样，农场管理费用和政社性支出就可以大大地削减下来。其他农场相对分散一些的分局，则可以把连片和相邻的农场合并，使农场规模达到80－150万亩左右。这样有的分局直接变成了大农场，有的分局则分解为几个大农场，分局这一级就可以取消，由总局直接面对十几个大农场，从而成为扁平型的管理模式。 　　合并农场及有关机构，不仅必要而且条件已经具备。一是从农场的职能来说，经过农业改革和“抓大放小”等工商运建服企业改革后，农业和场办企业基本实现民营化，农场原来承担的生产经营职能已大为弱化。目前农场的职能主要有三：（1）管理与运营以土地为主的国有资产；（2）为家庭农场和其它经营实体提供社会化服务（同时也是管理与“统”的一种手段）；（3）社区管理。第一项职能随着土地固定和承租期的延长，以及利费税收缴的规范化，工作量将大大减少，因而农场有关机构和人员可以大大精简。第二项职能随着市场化进程加快，农场的服务职能呈外向化趋势，即产前、产后服务都要与市场直接打交道，都要讲究规模、批量与流通网络，因而以一个农场为单位，远不如大体以一个分局为单位更具有优势。第三项职能将随着政企的真正分开而终止。 　　从管理跨度来说，以目前的交通通讯手段和互联网络，总局（或集团总公司）直接管理十几个或二十几个大农场是完全可以做得到的。而一个大农场管理十来个农场更不在话下，因为友谊农场一直就是这样做的。 　　机构合并与精简后，特别是政社性机构也合并与精简以后，政社性支出可大大削减，不仅减轻了目前职工的负担，也为日后移交给地方，提供了地方可以接受的可能性。 　　（二）积极创造条件，加快政企分开进程，彻底解决双重负担问题 　　随着国家宏观调控力度的加强，垦区的土地、工商管理等职能已由省里统管，不久以后，有的行政管理职能也将由省有关部门逐步收回。可以预见，垦区政企分开是一个渐进的逐项逐步分开的过程。最先分离、地方愿意要的显然是收费多的部门（如土地、工商等），最后分离的显然是花钱多、负担重的教育等社会事业。鉴于农业的弱质性、公益性和微利甚至亏损性，垦区农业职工至今确实已无力承担交税后自己再养一个“政府”的费用。我们应积极创造条件、主动加快政企分开进程。目前垦区正在推行政企内部分开，即由农场建立社区管理委员会的办法，但其费用一直没有得到解决，仍然由农场负担，这就大大挫伤了推行社区管理委员会的积极性。我们认为，农场政企分开的改革措施应该有所突破，其关键就是让农业职工作为纳税人只能养一个政府，不能承受双重负担，农场的政社性支出应通过税收包干、税收返还或财政补贴的办法予以解决。 　　（三）申请实行贷改投、停息挂帐或陈贷免息，切实减少农场财务费用 　　鉴于垦区开发时期国家投入未达到应有标准和流动资金核拨不足等情况，建议国家将农场用于以上用途的贷款改为国家投资，增补国家资本金。对用于农畜产品加工业等方面的贷款，实行停息挂帐或陈贷免息。为了增强“入世”后我国农产品的国际竞争力，建议国家对农业贷款恢复实行优惠利率和贴息等措施，以增强农场自我发展能力，减轻农业职工负担。 　　（四）实事求是解决养老等费用问题，解除职工和企业的后顾之忧 　　垦区开发建设已50多年，农场职工已进入离退休高峰时期，养老负担越来越重。加上自然灾害和粮价下滑的影响，至1999年6月30日，垦区累计拖欠基本养老金23370万元。有4个分局21个农牧场的部分退休金仍以土地租金抵顶，占当年全垦区已发放的离退休金总额的22％。在粮价持续走低、种地不挣钱的情况下，这种作法已遭到越来越多的退休工人拒绝。离退休金的及时足额发放已成为维系垦区稳定的重要因素。我们认为，转复官兵、支边青年、老工人以及“两劳人员”等的养老金和医疗费应由国家财政解决，因为当时农场盈利全部上交国家，未给农场留养老积累。另外垦区1999年养老负担率已达35％，高出国家规定15个百分点。建议国家在养老保险资金上给予农垦企业优惠政策扶持，养老保险基金按工资总额20％缴纳，个人部分按国家规定比例缴纳，不足部分，请国家给予补贴。 　　（五）利用“绿箱”政策，争取国家对垦区农业和支持与保护 　　“入世”对垦区既带来了机遇，更带来了挑战。世贸组织规划虽然对农业生产的国内补贴支持作了明确约束，但在其框架内仍有一定的支持空间。更为重要的是它对政府支持农业政策的限制，仅限于能引起贸易扭曲的“黄色”政策，而不引起贸易扭曲的政策，称为“绿箱”政策，则不在被限制之列。“绿箱”政策措施包括：（1）政府的一般性服务，如基础设施服务、病虫害控制、检验服务、培训咨询服务、科研等；（2）作物保险与收入安全计划；（3）结构调整援助等等。垦区应充分利用“绿箱”政策，争取国家更大的支持与保护。 　　（六）优化结构、增收节支，不断提高垦区经济整体效益和职工收入水平 　　依靠科技进步，积极发展畜牧业、水产业、园艺林果业和二、三产业。特别是抓好农畜产品的加工与销售，大力发展职工自营经济和个体私营经济。继续大力推行成本逆控等先进管理方法，努力除低成本，提高效益，帮助职工尽快致富，增强职工对市场风险和自然风险的承受能力。从发展生产增加收入来解决职工负担问题。 　　（七）进一步建立和完善职工负担监督管理制度，使利费收缴规范化与法制化 　　强化对利费税金核定管理，收费项目除有关法规规定的以外，要经上级有关部门核准和职工代表大会讨论通过，以提高收费的透明度。强化监督检查体系，加大执法力度，使职工负担监督管理工作走上规范化与法制化轨道。 安徽省农垦集团公司课题组 课题主持：胡中禄

责任编辑：xiong