WTO《农业协议》规定，如果政府的农业补贴计划主要用于农业基础设施、科研、环境、救灾、粮食安全等，其执行不增加消费者负担，不具有给生产者提供价格支持作用，这样的补贴措施是“绿箱”政策，可免除削减义务。而“黄箱”政策是《农业协议》要求减让承诺的政策，包括价格支持、营销贷款等补贴。作为WTO的重要成员国，中国必须遵守WTO所规定的各项义务，逐步削减当前对农业的“黄箱”支持政策，加大“绿箱”支持。这样，也有利于农村经济的长远发展，建设社会主义和谐新农村。
解决好“三农”问题是全党工作的重中之重
进入21世纪，我国的社会主义市场经济建设面临着全新的内外部环境。首先，作为WTO的重要成员国，中国必须遵守WTO所规定的各项义务，其中包括WTO《农业协议》规定的“绿箱”政策义务。其次，我们正面临着从农业社会向工业化、城市化的转变，迎接现代化和城市化时代的来临。再次，我们面临着从计划经济社会向社会主义市场经济社会转变的考验。在全新的背景和紧迫的形势下，我们有许多发展中的问题必须解决，其中城乡二元经济结构的解决尤为关键，这个问题的核心是农民收入过低带来的。党中央已经多次表明，要尽快解决农民收入过低所造成的矛盾，这是我们一切经济工作的重中之重。
2005年2月，胡锦涛同志在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话指出，要坚持把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，坚持统筹城乡发展，充分发挥城市对农村的辐射和带动作用，充分发挥工业对农业的支持和反哺作用，逐步建立有利于改变城乡二元经济结构的体制，稳定、完善和强化对农业的支持政策，加快农业和农村经济发展，努力实现农民收入稳步增长，促进城乡良性互动、共同发展。党的十六届五中全会进一步提出，建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务，要统筹城乡经济社会发展，推进现代农业建设，全面深化农村改革，大力发展农村公共事业，千方百计增加农民收入。这充分表明了党中央解决好“三农”问题，建设社会主义新农村的决心。
逐步削减“黄箱”支持政策，加大“绿箱”支持
新中国成立以来，我国农村发生了天翻地覆的变化，其中各个时期的农业经济政策对于广大农村的进步是决定性的。数十年来，中央的农业支持政策经历了不断发展和演变。
中国的农业支持最早以农业补贴的面目出现始于1950年代末，当时以国营拖拉机站“机耕定额亏损补贴”形式出现，后扩大到农业生产资料价格补贴、农业生产用电补贴、贷款贴息补贴等方面。目前，我国农业补贴项目主要集中在流通环节上。除了农村开荒补助费、草场改良保护补助费、造林补助费、林木病虫害防治补助费以及退耕还林粮食补贴外，其他各项补贴都属于对流通环节的补贴。农村开荒补助费、草场改良保护补助、造林补助、林木病虫害防治补助，以及退耕还林粮食补贴，与国外采用的为保护环境所提供的补贴相似，属于“绿箱”措施范畴。其他补贴，主要包括农业生产资料补贴和粮棉流通补贴两个方面。
农业生产资料补贴是对低价销售农业生产资料包括化肥、农药、农业用电、农用塑料薄膜和其他农业生产资料的价差补贴，目的是保持农业生产资料价格稳定，降低农业生产成本。进行粮棉流通补贴，是通过支持国有粮食企业经营间接支持粮食生产，目的是配合粮棉流通体制改革，实行保护价收购政策。
从WTO《农业协议》来看，我国的农业补贴部分“绿箱”补贴较低，大部分属于“黄箱”补贴。《农业协议》规定，如果政府的农业计划执行费用由纳税人负担，不增加消费者负担，没有或仅有最微小的贸易扭曲作用，对生产影响很小，不具有给生产者提供价格支持作用，这样的补贴措施是“绿箱”政策，属于该类措施的补贴被认为是绿色补贴，可免除削减义务。主要包括：由公共基金或财政开支所提供的一般性农业生产服务，其中又包括农业科学研究、病虫害控制、农业科技人员和生产操作培训、技术推广和咨询服务、检验服务、市场促销服务、农业基础设施建设等；为保障粮食安全而支付的储存费用；粮食援助补贴；单亲家庭农场补贴；一般性农业收入保障补贴；自然灾害救济补贴；农业生产者退休或转业补贴；农业生产资源闲置补贴；农业生产结构调整性投资补贴；地区发展补贴等。而“黄箱”政策是《农业协议》要求减让承诺的政策，包括价格支持、营销贷款、面积补贴、牲畜数量补贴、种子肥料灌溉等投入补贴和某些有补贴的贷款计划。
长期以来，与其他国家和地区相比，我国以往农业补贴对农业支持效果不好，主要特点是：补贴范围大而分散，效果较差；补贴方式隐蔽，容易流失；以价格补贴为主，贴息贷款为辅，其中绝大部分用于城镇居民的消费补贴，农民从中间接获得补贴利益。
农业政策必须从供给管理向需求管理转型
1990年代下半期以来，中国农业发展全面进入新阶段，在这个阶段我国农产品生产的结构性过剩成为一种常态。2001年我国加入WTO后，实现全国农业政策从供给管理向需求管理转型，正成为摆在我们面前的一项紧迫任务。我国对于农业的支持从立法到政策目标，再到管理体制和政策机制设计，都需要一套完善而与国际接轨的制度安排。我国目前对农业的支持力度与发达国家相比要低得多，而且农业产业组织体制也较为落后，农业生产资源的配置效率较低。
具体来说，我国的农业经济法制体系不完备，体现在农村经济管理体制上，政出多门，各级政府之间的农业管理职责划分不清。从农业立法体系建设上，我们还有农业、农村和涉及农民利益的大量立法任务需要完成，例如有关土地制度改革、农村金融体制改革、农作物保险制度建设和满足WTO规定并适合我国国情的农业支持立法改革等。
从农村基层组织建设和农业产业组织形式发展来看，农民合作经济组织发育迟缓。农村合作金融组织强调正规化发展模式，长官意志浓厚，严重脱离农村经济发展现实，加上各银行纷纷改制为商业银行，已经严重危及到农业支持政策的落实。
在我国农业发展新阶段，农产品的结构性过剩是经常的问题，国外的经验是建设“土地休耕”制度或“土壤银行”制度，加大农业环保标准，通过“土壤银行”控制土地投放，解决农产品产量的过剩问题，这个制度在不少欧洲国家和美国从1930年代起就先后通过立法执行，“土壤银行”通过控制农产品产量，提高了农民收入，稳定了农产品供给，实现了稳定农业的目标。在我国，以往只有支持农产品增加产量的政策，1998年以来，西部14个省份进行的“退耕还林”制度，一方面改善了农业生态环境，另一方面已经较好地控制了农产品产量的无序增加。
健全农业法制体系，稳定提高农民收入
现代农产品常平仓是一套农业支持制度，它的目标是：保证稳定提高农民收入，保证粮食和纤维的稳定供给。主要内容包括：农产品价格目标政策、农村金融体制和法制框架、农产品保险制度和农业土地的储备制度，即“土地银行”体制。我国现阶段农产品常平仓政策目标，不但是提高农民收入和稳定农产品供给，还要使国内农业支持政策保证加大“绿箱”支持，逐步减少“黄箱”支持。建立和健全我国的农业支持系统，我们将主要面临以下任务：
(一)健全农业法制体系，改革和理顺农业和农村经济管理体制。制定《中华人民共和国农业基本法》，基本法应当全面体现稳步提高农民收入和保证农产品供给的政策目标。制定农村信贷法，全国农村金融体系执行统一金融政策，在全国建立新型农村金融体制，农村税收政策向支农性农村金融机构和业务倾斜。制定作物保险法，规划成立政策性农作物保险公司和商业性作物保险公司体系。
(二)制定中国“土壤银行”法，建立农产品生产的“土壤银行”，以土地供给为基础控制农产品产量。与此同时，在一些经济发达地区，全面探索实行农村社会保障体制建设，进一步推动农民的非农化进程和农村城市化进程；同时探索“土壤银行”计划在高度工业化地区实施的可行性，最终把目前西部地区“退耕还林”式的资源保护计划，转变为在全国范围内全面实行的“土壤银行”政策。
(三)加大农村基础设施和教育投资，把输血式农村救济转变为基础设施建设投资。基础设施建设应当着重于公共产品投入，基础设施建设和改造的投资应当免税，同时农村基础教育全面实行免费制。
(四)依法推进农村经济合作组织的建立，成立各类农民经济合作组织和协会。农民可以根据自己的农产品生产的实际需要，加入各种经济合作组织，享受作为合作经济组织成员的政府支持待遇。合作经济组织包括综合性的农产品生产协会、销售合作社(协会)、农产品加工销售协会、农产品运输协会、农村合作信贷协会、农作物保险协会以及其他社会保障协会和专业合作协会等。
(五)改造当前我国以农户为主体的农产品生产制度，逐步推行农产品生产的农场体制。打破城乡二元经济格局，支持资本下乡，鼓励产业资本投资农村经济单位和农业生产的各个环节，并逐步以农场为单位参加农村合作金融、农作物保险和“土壤银行”，参加各类农产品支持计划。
(六)逐步削减当前对农业的“黄箱”支持政策，加大“绿箱”支持。对于目前实际支持金额并不高的“黄箱”支持项目如价格支持、营销贷款、面积补贴、种子肥料灌溉等投入补贴和一些农业补贴贷款加以进一步转型为“绿箱”政策，尤其是要改革农业发展银行体制，研究农产品储备的体制问题，把各级农产品储备补贴，直接变为“绿箱”支持项目。这有利于农村经济的长远发展，建设和谐新农村。
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