关于农垦系统应积极采用PPP建设模式的几点建议

时间：2016-05-25 作者：陈进 来源：农业部农垦局 点击次数：14258

    最近，我到湖北省龙感湖农场调研，感到农场在基础设施建设方面，特别是交通、高标准农田水利、小城镇建设方面，还存在不少薄弱环节，而资金投入的不足则成为制约发展的瓶颈。这种情况在其它农场也有一定的代表性，建议农垦系统应积极采用政府和社会资本合作的PPP建设模式，加强农场基础设施建设和提升公共服务水平，为农垦经济腾飞创造条件，打好基础。

    一、PPP是农垦系统加强基础设施建设一种较好投资建设模式

    PPP建设模式（Public-private Partnership）,直译为公私合作，是政府、私人和合作企业共同参与的一种基础设施建设形式。PPP模式1992年起源于英国，我国在2001年后引进这种模式。2014年后，政府在基础设施建设方面打破垄断，放宽准入，充分发挥了市场配置资源的活力，PPP模式发展迅速。PPP项目数量和投资额都是增长趋势。其中，国家发改委推介的PPP项目2529个，总投资额达到42443亿元；财政部推出PPP示范项目233个，总投资额达到8170亿元。目前，全国范围内PPP示范、推介项目总投资金额已达到4.95万亿元。

    PPP这种政府和社会资本合作的建设模式，是经济新常态下推进经济持续发展的重要选择，成为创新发展的“新引擎”。财政部还成立了政府和社会资本的合作中心，对项目操作进行流程化、标准化设计，制定了明确的开发路线图。国家发改委也下发了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，明确了公共服务项目及领域。

    农垦系统采用PPP建设模式的优势和重要作用就在于：

    1、有利于加强农场的基础设施建设和公共服务，提升农场形象，营造良好的发展环境。

    PPP建设模式是一场政府社会公共服务供给侧的重大改革，是引进社会资本参与农村基础设施建设的创新。包括社会资本参与农场的道路、交通、水利、管网、垃圾处理、环境卫生及污水处理等项目建设。既能推进农场发展设施农业、有机农业、生态养生农业和乡村旅游等产业，增加职工收入，而且又能改善农场发展环境，有利于城镇化建设、城乡一体化进程的推进。

    例如，湖北龙感湖农场即可利用PPP项目，打造龙感湖国家级湿地主题公园，鄂皖赣三省优质旅游产品热线中转站集散地。利用京九与长江黄金水道交汇点，建设中部区域配送中心，打造物流、人流、资金流和线下贸易节点。还可以通过工业园区基础设施建设，打造产业集群，引进一些新型智能产业，提升工业园水平。

    2、有利于转变政府职能，把农垦系统纳入国民经济规划同步实施和推进强农惠农富农及民生政策的全覆盖。

    PPP是一种市场化、社会化的公共服务供给管理模式，通过政府建立统一规范、公开透明的投资市场，能有效地进行资源配置，通过竞争，让专业的人做专业的事，使农场能享受高质量、多元化、高品质、高性价比的优质服务，使政府由过去关注供给主体转向关注公共服务的质量、效率和性价比，使政府更多地发挥规则制定人和监督人的作用，真正转变政府的职能。

    与此同时，也能将农垦的各项建设规划纳入其中并同步实施，将农垦全面纳入国家惠农富农政策覆盖范围，使中央关于农垦改革发展的政策得到全面落实。

    3、有利于形成农垦基础设施建设工程，有效运营机制，提高工程质量和效益。

    PPP建设模式是在BT、BOT、BOOT投资模式上的进一步完善，通过新的运营方式，形成了投资、建设、运营、维护

    综合运营。解决了过去道路刚修好，就损坏或无法使用的问题。PPP在一定周期内（至少五年），不仅建设好，还能运营好，维护基础设施工程质量，让其能真正发挥应有的作用和效率。

    4、有利于形成农垦系统的各项工程建设与政府共同形成“利益共享、风险共担”的投融资机制。

    PPP投资模式有利于促进行政、财政、投资体制的改革配套。对政府而言，把钱袋子与政府在项目中支出责任挂勾；对农垦使用者来说，也要拿出工程的一部分付费，从而建立起政府和使用者混合付费的机制。作为社会资本，PPP是一种有偿、长期、分期的一种商业行为。通过公开竞争、形成风险与权益挂勾，把项目回报与绩效挂勾，从而形成与政府投资利益共享、风险共担的运营投融运行体制和机制。

    二、农垦系统推进PPP建设的范围、模式及程序

    （一）PPP建设的适用范围

    根据国家发改委要求，PPP建设主要适用于政府负有责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目。新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。

    农垦系统应按上述要求，在推进农垦新型城镇化市政建设、公路、道路等交通设施建设、农田水利、资源环境及生态保护，以及旅游、教育、培训、健康养老等方面，积极申请进入国家项目库，采用PPP建设模式。

    （二）PPP建设的操作模式

    1.经营性项目。对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）等模式推进。要依法放开相关项目的建设、运营市场，积极推动自然垄断行业逐步实行特许经营。

    2.准经营性项目。对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）等模式推进。要建立投资、补贴与价格的协同机制，为投资者获得合理回报积极创造条件。

    3.非经营性项目。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营（BOO）、委托运营等市场化模式推进。要合理确定购买内容，把有限的资金用在刀刃上，切实提高资金使用效益。

    （三）PPP建设模式的运作程序

    1.编制PPP项目总体规划，纳入政府项目库。农垦系统各垦区和农场，要根据经济社会发展需要，选择本单位急需解决的基础设施、公共服务项目，积极向政府申报，纳入政府项目库。

    2.编制实施方案，争取纳入政府项目。农垦系统各垦区和农场，要编制好项目实施方案，包括明确项目的经济技术指标、经营服务标准、投资概算构成、投资回报方式、价格确定、财政补贴及财政承诺等核心事项，争取通过联审机制审查、纳入政府建设项目实施。

    3.选择社会资本合作伙伴。农垦系统的实施方案审查通过后，应配合行业管理部门、项目实施机构，按照《招标投标法》、《政府采购法》等法律法规，通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判等多种方式，公平择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的社会资本作为合作伙伴。

    4.签订PPP建设的合同。农垦系统的项目实施机构和社会资本依法签订项目合同，明确服务标准、价格管理、回报方式、风险分担、信息投露、违约处罚、政府接管以及评估论证等内容。要参考国家发改委制定的《政府和社会资本合作项目通用合同指南》，细化完善合同文本，确保合同内容全面、规范、有效。

    5.加强PPP项目实施的绩效评价。农垦系统在项目实施过程中，加强工程质量、运营标准的全程监督，确保公共产品和服务的质量、效率和延续性。鼓励推进第三方评价，对公共产品和服务的数量、质量以及资金使用效率等方面进行综合评价，评价结果向社会公示，作为价费标准、财政补贴以及合作期限等调整的参考依据。

    6.搞好项目的移交和完善社会资本退出渠道。农垦系统应在政府和社会资本合作期满后，要按照合同约定的移交形式、移交内容和移交标准，及时组织开展项目验收、资产交割等工作，妥善做好项目移交。依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。

    三、农垦系统积极推进PPP模式应做好的几项工作。

    1、要加大宣传与培训力度，进一步提升农垦系统对PPP模式认识和理解水平及具体操作水平。

    PPP模式是市场经济条件下一种全新的投资方式，有其深刻的内涵。有实际操作中，还有多种形式可以选择采用。包括分包、授权经营等，各垦区和农场必须完整的掌握和运用这一模式，才能得到满意的效果。PPP投资是一种有偿的商业行为，必须发展农场的产业和项目，以其经济收益偿还PPP投入的资金。

    农业部管理干部学院要举办PPP专题培训班，培训规划和财务人员，使其能适应新形势下的投融资要求，提高PPP操作水平和效益。

    2、要加大工作力度，积极争取政府的项目扶持。

    要抓住国家推进PPP投资和机遇。国家发改委、财政部都有推介和示范项目，各垦区要主动与有关部门联系和衔接，争取政府在PPP项目的引导资金。与此同时，各垦区和农场也要积极做好PPP项目的规划，分析投入和产出的效益和效果，以发挥PPP项目投资的拉动作用。要选择交通运输、城镇建设、社会事业、片区开发、光伏发电等收益比较稳定、投资规模较大、长期合作关系清楚、技术发展成熟的领域，运用PPP模式。重点在项目发起、项目执行、项目移交等环节探索建立科学的工作流程和业务规范，与投资建设单位健全利益共享、风险共担的投资建设运营合作机制。

    3、要制定推进PPP模式的相关扶持政策。

    农业部农垦局要制定PPP投资相关指导意见。积极与财政部和国家发改委对接，争取农垦重点工程和大项目进入国家项目库和财政部示范项目。财政部已与金融部门建立了1800亿PPP融资基金，农垦应积极争取支持。集团化垦区要对农场开展的PPP项目给予一定的扶持。属地化垦区设立财税机构的单位，要安排一定的项目资金，与民营企业投入的资金相配套。各垦区要根据国家相关规定，制定农垦系统的PPP建设的相关制度，以保证该种投资模式顺利实施。

责任编辑：于鹏