内蒙古农垦改革情况（2001）

时间：2002-06-05 作者： 来源： 点击次数：3965

内蒙古垦区现有国有农牧场115个，总人口44.9万人(其中职工16.5万人)。拥有耕地860万亩，草牧场4800万亩，林地240万亩，工商贸企业322个。全区设有11个盟(市)农牧场管理机构，其中，准厅级事业局2个，处级行政局1个，处级事业局4个，企业编制局1个，科级管理机构3个。自治区设一个管理局，作为政府的职能部门，承担全区国有农牧场的宏观管理、业务指导、协调和服务。2000年自治区农牧场管理局在机构改革中并入农业厅，成为农业厅内设职能局。 　　几年来，我们根据各地的不同情况，针对突出问题，坚持因地制宜、分类指导、区别对待的原则，积极探索改革与发展的新思路、新办法，在一些方面取得了一定进展。 　　一、各地改革的进展情况 　　1995年以来，我区国有农牧场系统的改革大体经历了两个阶段： 　　（一）完善以承包责任制为基础的统分结合的双层经营体制和工商企业改革阶段。这一阶段以落实土地和草场承包政策为重点，推进了以下三项工作：一是稳定土地和草场承包关系长期不变，纠正了部分垦区土地承包一年一变的做法。到2000年底，全系统家庭农场6.5万个，家庭牧场1.4万个，土地和草场承包经营权基本做到了长期稳定。二是进行了分配制度的改革。以推进"两费自理"和"四到户"为重点，重新调整和确立了农场和职工的利益分配关系，职工收入从过去的以工资为主转变为靠承包土地的经营收益为主。到2000年底，职工"两费"自理率分别达到了93%和92%。三是以产权制度改革为突破口，开展了局、场属工商贸企业的改革。主要是对一些长期经营不善、效益低下、产品单一、没有发展前途的中、小型工商贸企业，通过租赁、破产、兼并、拍卖等方式甩掉包袱，盘活存量资产。目前全区农垦企业已实施破产24家，兼并6家，租赁110家，关停39家。 　　（二）垦区管理体制改革、农牧场整体改革和配套改革同步推进阶段。这一阶段以理顺管理体制为中心，以明确产权、重组资产、剥离社会职能、减轻企业负担为重点，进行了体制创新和机制创新的大胆尝试： 　　1、垦区管理体制和职能朝多样化方向发展。 　　一是计划单列、财税独立模式。通过政府的支持，在垦区内部设立财政、税务机构，农牧场社会事业、项目投资、救灾扶贫、小城镇建设等统一纳入当地经济和社会发展规划，垦区内税收实现了自收自支或按比例分成。运行这种模式比较成功的是乌拉盖和通辽垦区。乌拉盖垦区由于地理位置偏远，所属三个农牧场集中连片，同地方管辖范围不交叉，管理一直处于相对独立的状态。1995年，经自治区政府批准，设立乌拉盖开发区，与农牧场管理局实行一个机构，两块牌子，行使地方政府职能，管理当地各项事务。通辽市农管局1997年经市政府批准实行计划单列，原则上按照旗县对待。农场系统内部设立财税机构，税收实行核定基数、超收分成的办法，一方面保证了地方财源不受损害，另一方面使垦区从增收中得到实惠。同时，垦区民政救济、救灾、交通、通讯、基本建设等问题也得到了不同程度的解决，社会负担有所减轻，各项建设事业步伐加快。 　　二是行业管理、业务指导模式。农牧场下放旗县管理，党、政关系及社会事业归地方领导，管理局侧重业务指导和行业管理。农牧场领导班子和项目决策等重大事项由盟农管局和地方协商确定。实行这种方式的有伊克昭盟、阿拉善盟农管站，赤峰市、锡林浩特农管局所属的21个规模较小，布局分散的场子。 　　三是直接隶属、条条管理模式。海拉尔、大兴安岭、兴安盟垦区全部和锡林浩特垦区部分农牧场，仍旧实行以管理局领导为主的条条管理方式，农场的生产经营、社会事务由管理局直接领导，一般不同所在地方政府发生关系。 　　四是企业集团管理模式。巴盟垦区已组建了企业集团，主要标志是与地方财政脱钩，靠收取农场管理费维持运转，职能同条条管理的垦区相近。 从实际运行情况看，现行的几种管理模式有以下几个特点：一是农牧场规模较大、数量较多的垦区都实行盟市条条管理，相反则下放到旗县管理；二是旗县所属的农场在剥离社会负担、解决养老统筹等方面比条条管理的农场进展快；三是实行条条管理的垦区，机构庞大、人员过多、经费开支大、企业负担重等问题不同程度地存在；四是农垦管理部门在市场经济条件下怎么管、管什么的问题还没有解决，不适应市场经济的要求。 　　2、国有农牧场整体改革开始起步 　　第一、实行公司制改造，组建股份有限公司。对资源占有量多、基础条件好、发展潜力大的企业，以建立现代企业制度为重点，进行了规范的公司制改造。同时，吸引法人资本，提高科技含量，扩大企业规模，提高农场生产力水平和资源利用率。这方面比较突出的有白音锡勒牧场。去年6月份，白音锡勒牧场联合白音库伦牧场、内蒙古畜牧科学院等四家单位，筹建成立了内蒙古白音锡勒农牧业股份有限公司。他们首先将一些非生产性的资产从公司中分离出来，其次是将离退休人员纳入社会统筹，交社保局管理。三是吸收法人资本，形成了产权清晰的资本多元化的所有制格局。四是建立法人治理结构，完善干部、人事、财务管理等制度，公司运作逐步走向规范化。 　　第二、与大公司实行兼并。锡林浩特的奶牛场、呼市的大黑河、八拜奶牛场、上海庙农场等一些适合专业化生产或经营不善，难以为继的农场，但仍有一部分资产可以开发利用，分别被一些大公司兼并，他们有的成为大公司的生产基地，有的农场土地被大公司搞房地产开发。上述农场的隶属关系、所有制性质发生了重大变化，改革力度较大。 　　第三、撤场改乡。随着家庭承包责任制的落实，我们对一些形式上基本类同于农村、职工类同于农牧民、组织化程度不高的场，一部分实行了撤场建乡，脱离农垦系统，成为地方行政区域。一部分推行了场乡合一的过渡体制，按乡（苏木）的体制运行，但仍保留农牧场的牌子，在业务关系上仍保持与农垦的联系。目前，已建乡成功的场子有7个（乌海四个场、锡林浩特两个场，包头一个场），按乡（苏木）体制运行的场2个。 　　从上述完成整体改革的农牧场的情况看，被大公司兼并的，运行比较平稳，矛盾不突出。撤场建乡的，社会负担剥离解决得较好，但在职职工、离退休人员的身份、待遇问题处理得不太好，因此造成的上访事件不断增多。实行公司制改造的农牧场，在解决社会负担、养老社会统筹等问题时，地方政府给的一些优惠政策在实际操作中不能真正落实。 　　3、配套改革同步推进。 　　一是用人用工制度发生了重大变化。首先是推行了干部竞争上岗制度。场级和部门干部的任用大体采取了民主选举、竞争上岗和组织任命相结合的方式。其次，重新确立了企业与职工的劳动关系。部分移交或转制的企业以土地、草场、牲畜等资产作价买断工龄，置换了国有职工身份，新企业所需人员以聘用的形式，重新上岗，企业与职工的权利义务关系，由隶属包办型转变为合同约束型，劳资关系明确、具体，符合市场经济的要求。 　　二是努力建立社会保障制度。海拉尔、大兴安岭、兴安盟等部分垦区从1995年开始为在职职工和退休人员建立了系统内部统筹养老机制，离休人员则采取一次性交费的办法，交由地方社保部门管理。由于种种原因，其它垦区既没有实行系统统筹，也没有纳入社会统筹。目前，各垦区都在积极同地方社保部门协调，争取将农垦纳入当地社会统筹，现在正在做摸底、测算等基础性工作。 从总体情况看，内蒙古农垦系统的改革已经起步，改革的重点已从过去局办、场办企业改革向垦区整体改革、配套改革推进；从完善承包经营责任制为主向产权制度改革深化。 　　二、改革面临的主要问题 　　（一）社会负担剥离难。在农牧场改革中，剥离社会负担，是实现政企分开必须解决的一个问题，也是一大难题，它牵扯部门多，涉及面广，靠农牧场系统自身的力量难以解决。从我区各地的改革情况看，社会负担剥离缺乏统一的政策支持，尤其是当地政府的支持。有些方面即使有政策，但到了地方却很难执行。各垦区虽然根据实际情况采取了相应的措施，但难度大、进展慢，给国有农牧场今后的发展带来一定的影响。 　　（二）企业历史包袱重。全垦区每年需支付离退休金9000万元，支付各项借款利息8600万元，农牧场管理费用2.4亿元。据初步统计，全垦区职工平均每亩耕地的负担已达45-80元，占职工收入的20%以上，远远超出农民的负担。 　　（三）农垦企业职工的社会保障问题。农垦企业职工的社会保险问题多年得不到解决。主要原因，一方面是地方社会保险部门有选择地接收统筹单位。如交费多、返还少的愿意接收，否则，就很难纳入。另一方面，是统筹比例高达32%，多数农牧场负担不起高额的统筹费用。特别是近两年来，内蒙古地区连续受灾，企业资金困难，即使社保部门同意接收，农牧场也交不起。由于保障手段和资金的缺乏，退休人员和管理人员工资已出现拖欠，到2000年底，全系统已累计拖欠退休费6500万元，医药费3200万元。离退休人员和下岗职工的生活保障问题已成为农垦企业的沉重负担，并且越来越重。相当一部分职工的生活，尤其是退休职工的生活已出现困难，群众上访事件不断增多，垦区社会的稳定受到严重影响。 　　（四）国家对国有企业或农牧业生产等方面给予的扶持政策、资金、项目等难以在农垦落实，农垦企业享受不到国民待遇，所有问题都要靠自身力量解决。尤其是救灾体制不顺，导致农垦企业在近几年的抗灾救灾中，条条和块块都不管，或互相推诿。即使得到了少量的支持，也是靠协调和工作，是领导和有关部门对农垦的关心和照顾。 　　三、今后国有农牧场的改革思路和措施 　　从我区以往的改革实践看，在管理体制方面，计划单列、财税独立体制比较适合农垦当前的实际，尤其对于一些人口多、规模大、社会负担一时难以剥离的垦区，有利于快速减轻企业办社会负担，解决双重税负的问题，但多数垦区很难实行这种模式。 　　农垦管理部门的改革进度要与所属农场的改革相适应，是比较现实和可行的思路。盟市农垦管理部门要积极转变职能，压缩机构，精减人员，在改革中积极探索农垦管理部门到底管什么，怎么管的问题，逐步使农垦管理体制适应市场经济的要求。 　　农牧场的改革要区别对待，分类实施。对规模大、现代化程度高的农牧场，按照建立现代企业制度的要求，规范运作。对规模小发展潜力不大的农牧场，可以撤场建乡或按乡的体制运行，可以整体移交给大公司和企业集团，可以下放给旗县管理，也可以几个小场合并成一个大场。 　　在国有农牧场内部要进一步完善以承包责任制为基础的、统分结合的双层经营体制，把土地、草场长期承包到户，坚?quot;两费自理"。场办工商企业，坚持多元投资体制，不搞纯国有，推行法人治理结构。 　　不论采用哪种改革模式，农垦社会负担不解决，改革难有根本性突破。因此，我们今后要重点抓好以下两个方面工作： 　　第一、积极争取政策支持。 　　国有农牧场的社会负担、历史包袱以及职工社会养老保险等突出问题的解决必须有政策支持，否则难以进行。我们下一步的工作重点是根据上级的政策精神，结合我区实际，对有关问题进行深入调研，尽快为自治区党委、政府提供关于国有农牧场改革、发展及减负等方面的政策建议，形成具体方案后贯彻实施。 　　第二、继续推进社企、政企分开。 　　一是要加快社会负担的剥离。继续按照"分类指导，区别对待"的原则，将国有农牧场所承办的社会事业，有条件的整体移交当地政府管理。三年内农牧场按一定比例分摊费用，逐年递减，三年后彻底脱钩；对于地处偏远，暂时不具备移交条件的，仍维持现状或实现内部分开，建立社区事务管理机构，独立于生产经营体系进行运作，同时积极争取各级政府给予财税返还或适当补贴，以减轻农垦企业的负担。 　　二是积极争取将农垦职工的养老保险、医疗保险尽快纳入社会统筹体系。首先要摸清底数。在调查清楚垦区职工构成、统筹费缴纳基数、比例、资金缺口等情况的基础上，制定出切实可行的解决方案，报自治区政府批准后贯彻落实。此外，还要争取各级政府的支持，拓宽资金来源渠道，以保证改革的顺利进行。

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