在垦区推行政府采购的实践与思考

时间：2002-03-22 作者： 来源：《中国农业会计》 点击次数：5195

政府采购在国外被称为"阳光采购"，它起源于欧洲，在英美等国家已实行了200多年。它以"公开、公平、公正"的"三公"原则，将采购的整个过程公之于众。如今，它也成为我国公共财政体系支出管理方式改革的重要举措之一。自1999年7月起，黑龙江垦区对政府采购进行了有益的实践。目前，总局已试行了6个项目的政府采购活动。其中，《胶印轮转印刷机采购项目》在协商最低价基础上节约资金55．8万元；《垦区综合信息网络主体工程项目》在可行性研究报告的基础上，以704万元成交，节约资金377万元，节支率达26％；《垦区液态奶基地建设牛奶冷却罐和成套挤奶设备采购项目》计划投资950万元，通过谈判采购，节约资金116．3万元。6个项目，共为垦区节约资金634万元，节支率达22．36%。这些收益，无疑为垦区经济带来了新的希望和生机。 　　黑龙江垦区试行政府采购制度，不仅取得了显著的经济效益，还取得了显著的社会效益。它杜绝了分散采购中的暗箱操作，有利于纠正行业不正之风，促进党风廉政建设；防止资金挪用和流失，避免重复建设，使有限的资金用于更多的公益建设。政府采购能够杜绝或减少购买质次价高货物和出现"豆腐渣"工程，从而保证采购货物和工程的质量，提高国有资产的品质。政府采购是在有关部门监督和专家指导的环境下进行的，它要求采购单位严格按规定的政策和程序进行采购活动，必然促进采购单位管理上台阶，提高支出管理和国有资产管理的水平。黑龙江垦区试行政府采购制度一年来，虽然取得一些积极成果，但在实践中仍有一些问题值得思考，本文对此谈谈意见。 　　一、关于垦区的政府采购模式 　　政府采购模式，是对政府机构所需的货物、工程和服务的采购权力的分配与规定，只有确定了政府采购模式，才能制订相应的采购政策，实施采购。 　　国际上通行的采购模式有三种：(1)集中采购模式，即由专门的部门负责本级政府的所有采购。集中采购模式适用于各采购单位地理分布较集中的城市，如韩国和我国的香港都采用这种模式。分散采购模式，即由各使用或支出单位自行采购。这种方式适用于采购单位较分散，不便于集中管理的地区。集中与分散结合的采购模式，即政府所需的部分商品由专职部门负责采购，其它商品(主要是低值和特殊商品)由各支出单位自行采购。这种采购方式吸取了集中采购与分散采购的优点，采用这种采购模式的国家较多。我国的许多省、市采用这种模式，如辽宁省大连市编订了集中采购目录，列入目录的项目由政府统一组织采购，目录外的项目由各单位自行组织采购等。 　　随着政府采购由试点到全面的推广，垦区扩大政府采购范围势在必行，因此应充分借鉴国内外的经验，结合自身特点，选择适当的政府采购模式。由于垦区管理机关与地方政府相比较具有一定特殊性，决定了垦区的政府采购方式也有着特殊性。 　　第一、地方政府的直属机关分布较集中，而垦区是总局、分局、农牧场三级管理，各单位分布在全省各地。 　　第二、与地方政府相比较，垦区政府采购范围更宽。按政企分开的要求，地方政府与原所属的企业将逐渐脱钩。这样，地方政府的采购范围也会相应缩小，只须维持机关或公益事业运转所需的货物、工程与服务即可。但是，垦区总局和各管理局机关除了作为政府机关需要履行政府职能外，还要管理所属的诸多国有农牧场和企业。因此，垦区的政府采购范围除了包括各级机关和公益性单位所用货物、工程、服务外，还涉及国有农牧场和所属企业的采购。这种条件下，黑龙江垦区实行集中与分散相结合的政府采购模式较为适宜。 　　二、关于采购权限的划分 　　现阶段垦区采用的是按采购标的物金额分级管理的政府采购模式。这种模式在初期是有效的，因为采购项目较少，所以将货物和100万元以上的工程和服务项目由总局政府采购部门集中统一采购，可以获得批量购买的价格优势。同时，由于各方面规章制度尚不完善，由总局集中采购也可以避免多个采购主体行为不规范。随着政府采购制度在垦区的全面推广，采购范围必然会扩大到全部所需货物，采购如果仍然按标的额度划分权限就会遇到困难。一些累积金额较大的经常性采购项目，不仅受采购金额限制，还受地域、运输、品种、货源等其它因素的影响。如果对此忽视，有些好的、廉价的货物和服务，可能因受限制而无法采购到。如果能尝试性地调整采购权限的划分标准，将标的物单一标准改为综合标准，同时，吸取一些城市的先进经验，编制集中采购目录，并配合有效的管理监督程序实行集中与分散相结合的模式，可以更适合垦区未来的政府采购情况。 　　扩大采购范围后的集中与分散结合的模式，可以概括为"集中立法，逐级监管，综合标准，编订目录，按目录划分采购权限"的管理体制。所谓"综合标准，编订目录"就是按多因素综合的标准编订《集中采购目录》。这些因素包括以下内容：1．标的总金额；2．品种(使用功能)；3．货源地(包括提供服务的地点)；4．采购周期；5．采购频率；6．技术水平。 　　采购周期是指满足同一使用功能的政府采购，两次采购的时间间隔；采购频率是指在一个计划期内(一般为一年)满足同一使用功能的采购次数。根据采购周期与采购频率划分，可以把政府采购的项目分为周期长频率低的项目周期短频率高的项目；一次采购多期使用的项目。 　　技术水平是指政府采购项目的技术先进程度。按技术水平的高低可以将采购对象分为高科技项目；专业技术项目；通用技术项目。 　　根据多因素综合标准来划分，列入总局集中采购目录的采购项目，应该包括以下几类：1．单件采购货物金额高，货源地不限，技术水平高，采购时间间隔长的项目(包括工程)。2．批量大，金额高，货源地不限，专用使用功能，一年采购一次的项目。3．其它应列入集中采购的项目。 　　对于一些虽然金额较大，但货源限在当地且无复杂先进技术要求的项目，可由各分局、农牧场自行采购。当然，这样的采购应依法定程序在监督下进行。 　　三、关于垦区的采购管理 　　通过一年的政府采购试行，我们发现部分分局和农牧场存在一些不规范的作法。如：招标方式不规范；评标委员会人员资质不符合要求；评标程序不规范等。扩大垦区政府采购范围后，在集中与分散结合的采购模式下，采购主体增多，还可能暴露更多问题。黑龙江垦区已经出台了一系列政府采购制度，框架初具规模。但政府采购是一项庞大而复杂的工程，仅有设计的框架是不够的，还应进一步加强对政府采购行为的管理和监督。建议监管的模式?quot;集中立法，逐级监督"。所谓集中立法，是指由总局政府采购领导小组协同各有关部门，按照国家和省内的有关法律、政策、法规吸收基层部门实践经验，制定总局政府采购规范性文件并予以实施。这套规章制度应该包括： 　　1．一般性法规。规定垦区政府采购的模式，权限分工，采购的方式、程序等。 　　2．计划管理法规。包括政府采购项目的计划周期、立项申报程序、计划下达等。 　　3．财务法规。包括政府采购资金的分配、审批、拨款、结算返还等资金管理制度。 　　4．程序化管理的规章。对经批准允许进行政府采购的项目的具体操作程序进行规定，如：招标方法、评标方法、现场公正监督等。 　　5．审计法规。对已完成的采购项目进行审计。 　　6．报告与统计法规。政府采购项目完成后，提交总结汇报，定期上报政府采购的统计报表。 　　7．岗位责任制度。对参与政府采购各环节的工作人员的岗位责权作出规定。 　　所谓"逐级监督"，就是在实施政府采购的过程中，上级政府采购主管部门对所属执行单位的采购过程进行监督，包括立项审批、程序规范化、资金监督、审计监督和纪律监督。 　　在这样的监管模式下，通过立法和采购前的计划立项审批，实现了事前控制；通过采购过程中的资金调拨、程序监督，实现了事中控制；通过采购完成后的项目审计与报告统计，实现了事后控制。 　　四、关于资金短缺下农牧场如何实行政府采购 　　垦区许多农牧场资金短缺，有的甚至负有巨额债务。因财力不足，一些好的项目和急需兴办的公益事业，往往无法开展。与经济条件好的农牧场相比，贫困农场推行政府采购存在 更多制约因素。实行政府采购是将采购资金足额上缴"政府采购资金专户"，这就使一些农牧场误认为难以开展政府采购。而现在不少农牧场的采购是以分期付款、以物易物的方式 进行的。因为政府采购与自行采购都具有一般采购的共性；1．政府采购也是商品交换过程，要遵守等价交换原则和价值规律；2．政府采购也应遵照商业惯例或法规进行；3．政府采购与一般采购一样要经过询价、比较、签约、运输、交货、付款等过程。 　　所以，我们认为，政府采购也可以供需双方协商采用灵活的结算付款方式。除了用现金支付外，还可以采用农副产品易货结算或赊购等。因此在资金较缺乏的农牧场进行政府采购 时，可以灵活运用，因地制宜，如采取以物易物的方式等，以此获得批量购买的有利价格，以达到节约资金，减少库存，促进廉政的目的。 　　八五三农场今年在对燃煤进行采购时，实行了以物易物的结算方式。该农场今年需要生活取暖用煤数十万吨。场里根据各部门的采购计划统一招标，且在招标文件中规定可以物交换，待获得批量购买的优惠价格后，再由供应商与各采购单位分别签订易物合同。通过供应商之间的竞标，农场以每吨比市价低30元的优惠价格购得优质燃煤。这次采购，农场不仅节约了资金，而且以物易物又为农场的豆油、大米、白面等农产品找到了销路。 　　实施政府采购，形成规模，享受优惠，以最少的钱办最多的事，是解决农牧场资金短缺的有效途径。 　　五、关于生产资料的采购 　　垦区各农牧场的生产资料需求量很大，如实行政府采购批量购买，将节省大笔资金。但有些农机具和化肥、农药等，属季节性急需货物，有些人认为政府采购程序多、周期长，将耽误农耕生产。其实政府采购的形式是多种多样的，除公开招标外，还有邀请招标、两阶段招标、征求建议、竞争性谈判、询价采购、单一来源采购和自营工程等多种方式。对急需物资也可确定固定供货点实?quot;定点采购"。只要针对不同情况，灵活采用不同的采购方法，都可获得良好的效果。 　　六、关于建立现代化信息体系的设想 　　先进的政府采购体制，需要有现代化的信息体系与之配套。政府采购涉及面广，范围大，品目繁多，政府采购机关有限的工作人员不可能掌握如此大范围的供应商、产品价格、性能等，这就需要建立相应的供应商库、专家库、货物信息库，以便在进行采购时及时发布信息或了解市场价格。政府采购信息库的特点是容量大、范围广。要获得大量信息，仅靠垦区掌握的有限信息是不够的，应借助互联网系统与其它城市政府采购管理机关互相交流采购信息。一方面可以扩大信息容量，另一方面也可互相交流经验，以利促进提高。在具体的政府采购活动中，我们也可以利用网络发布招标采购公告，供应商的回应文件也可通过E-mail发入我们的网站。这样，使采购过程变得方便、快捷。同时，我们应搜集大量的有关商品价格信息。如果能定期向垦区各部门、分局、农牧场发布政府采购统计报表所列货物的出厂价及市场价格，可以有效遏制某些部门自行采购高价货物?quot;吃回扣"的现象，也让更多群众监督政府采购的全过程。 　　七、推行政府采购过程中出现的其他问题和思考 　　1．对政府采购的认识不足。在推行政府采购过程中，我们发现一些人对政府采购还存在一些模糊认识。有的认为政府采购是供给制的再现或扩大了的"控购"；有的认为实行政府采购会形成更大腐败；有些人为既得利益而反对统一、公正的政府采购；也有一些人对政府采购范围认识不清，认为政府采购只针对行政事业单位，是单纯的政府行为，对哪些部门需搞政府采购，什么物品需实施政府采购概念不清。所有这些都阻碍政府采购的全面推行。我们应进一步扩大政府采购宣传力度，通过报纸、杂志、电视等，向垦区各部门宣传政府采购的意义，统一认识，争取他们的支持和配合。 　　2．采购缺乏计划性。在具体采购中，许多单位对所需物资是在急用时才提出申请。由于时间紧张，来不及准备招标资料，不得不采取询价、单一来源采购等方式，不能很好地发挥招标采购的优势。 　　3．采购标的制作不规范。有的使用单位在制作采购标的简介时，在技术上缺乏详细数据，在质量标准上盲目追求高档、超前s有的技术规范里有品牌特指，限定了其它供应商的竞争。这些都增加了采购工作的难度。 　　4．供应商竞争方式滞后。部分供应商对政府采购制度缺乏正确认识，不是靠质量、价格和服务参与竞争，而是仍延用旧的不正当的推销方式：送礼、宴请、拉关系，影响了政府采购工作的正常进行。 政府采购这一经过许多发达国家证明有效的先进的支出管理方式走入垦区，必将给垦区带来崭新的气象。让我们下力量把政府采购全面展开，推动全垦区经济更快发展。 作者：刘 炜 作者单位：黑龙江省农垦总局 2001年

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