从上海农垦改制建立内控制度看加强集团内部会计监督之必要

时间：2002-03-22 作者： 来源：《中国农业会计》 点击次数：6947

自今年7月1日开始实施的新《会计法》，第一次把建立健全单位内部控制制度要求，作为会计监督 "三位一体"（单位内部监督、社会监督和政府监督）的基础和核心，写入了规范会计行为的根本大法。认真学习、贯彻《会计法》关于内控制度和会计监督方面的强制性要求，对于建立、健全农垦企业集团的内部控制制度，切实加强集团内部的会计监督、逐步完善公司法人治理结构，促进农垦经济健康发展，具有重大的现实意义和深远的历史意义。 　　 一、现 状 　　 农垦企业集团，大多是在农垦（农场）局的基础上改制后建立起来的。经过几年的实践，它在发挥农垦企业的总体优势，增强综合竞争能力，树立艰苦奋斗、开拓进取的企业形象，以及促进理顺体制、转换机制、增强经济活力等方面，都发挥了很大的作用。尤其是一批经过国有资产授权经营的农垦企业集团在改制后已逐步形成了以资本为纽带的母、子公司关系，能够按照《公司法》和建立现代企业制度的要求，明晰产权，权责分明。政企分开，科学管理，逐步建立法人治理结构各地从实际出发，相继建立了集团总公司的内部控制制度，为发挥单位内部会计监督的作用，提供了有利的条件。如率先改制的上海市农工商集团总公司，在1995年6月经工商注册登记取得法人地位后，为了充分发挥农垦企业集团的投资决策、资本经营、发展战略研究等基本职能，在改制当年就实行了董事会领导下的总经理负责制，制定了投资管理办法以及对于公司经营者进行经济责任考核和奖励的暂行办法等内控制度；次年又下发了《财务管理暂行规定》。1999年该集团推出了《国有产权代表管理办法》、《财务预算试行办法》、《子公司收益分配办法》、《内部审计办法》等7项制度，再次重申：子公司经理是母公司委派的国有产权代表，对授权经营的国有资产保值增值负责；子公司的总经理的任免权、100万元以上项目的投资决策权、收益分配权、国有产权处置收入归集团总公司；集团与子公司之间由上下级的从属依附型关系，转为出资人与被投资人之间的母子公司的资本纽带关系。从1999年开始，在子公司已实行合并会计报表制度的基础上，又要求所有成员企业实行合并会计报表制度，从而为掌握集团的经济总量、经济实力和财务状况提供了有效的会计信息。 　　 几年的实践，各地农垦企业集团在内部控制制度的建立和内部会计监督职能的发挥上，都有很多成功的做法，为规范会计行为，保证财务会计报告的真实性、完整性，起了重要的作用。但是，与新《会计法》和公司法人治理结构的要求相比，还存在着不少薄弱环节，与适应加入WTO后的国际竞争的挑战相比，还有相当大的差距。主要表现在： 　　 一是组织机构不健全，权责难以分明。现代公司法人治理结构下，股东会、董事会、监事会和经理层，应分别履行公司的决策、监督和执行董事会决策的经营职能，从而形成权责分明、协调运转、有效制衡的组织机构。但是，目前有的集团公司的董事长、总经理依然由一个人"双肩挑"；有的不开股东会、不设监事会；有的以党政班子集体讨论替代董事会的决策职能和经理层的经营决策、日常管理职能。 　　 二是政企依然难分，目标重点不清。农垦企业集团大多保留着农垦局的政府管理职能，"两块牌子，-套班子"，继续履行地域性的社区稳定职能，承担了社区经济负担的义务。要实现集团公司财富最大化的发展战略目标，与稳定目标之间经常发生矛盾。不稳定则难发展，要稳定则离不开资金支持；在资金紧缺的条件下，顾此失彼，影响了经济发展重点目标的实现。 　　 三是法人层次太多，容易造成失控；在农垦系统，从集团总公司到最基层的企业，有的多达6个层次。由于层次过多，跨度太大，难以控制，使大量资金付诸东流，国有资产损失重大。 　　 四是内控制度不全，会计监督不严，集团从组织机构控制、授权批准控制，到预算控制、风险控制、报告制度控制，在许多重要环节上，还没有真正形成相互分离、相互联系、相互制约、相互监督的内部控制制度；重大对外投资、资产处置等决策的程序还缺乏科学化、民主化；对经济活动中遇到的经营风险、财务风险，还缺乏快速应变的防范控制能力；在重大决策发生失误后，还没有真正形成赔偿责任制度；母公司对子公司的会计监督、指导还流于形式，缺乏经常性的督导。 　　 五是考核不尽科学，奖惩未能对应。集团对子公司经理，子公司对其全资企业厂长的绩效考核，还缺乏一套比较科学合理的指标考核体系，容易出现能奖不能罚、负盈不负亏的不对应问题；容易出现盈利时强调个人作用，亏损时强调客观原因的现象；容易产生会计信息被人为调节的问题。 　　 二、原 因 　　 分析存在上述问题的原因，主要有以下四个方面： 　　 第一是历史原因；由于农垦企业集团是在农垦局的基础上翻牌改制的，而各农场、垦区尽管已经成为集团的子公司，但是，它的地域性、社会性的特点没有变；承担社区稳定的职能没有变，从而也就很难实现真正意义上的政企分开。因此，不少农垦企业集团，还保留了农垦局或农场局的牌子。 　　 同时，由于原来的农垦局是代表政府进行行政管理的，所以，改制后的农垦企业集团，在战略目标、战略步骤、战略措施、功能定位、管理方式、管理重点等方面，往往还沿袭原来的一套思路，从而难以真正按照建立公司法人治理结构的要求，设立责任分明、责权对应、相互联系；有效制衡的组织结构。 　　 第二是社会原因。根据现行的管理体制，农垦系统除中央直属的四大垦区外，行政管理隶属于地方，业务管理受农垦总局指导。在改制为集团公司后，地方政府对农垦集团的组织机构设置，如建立监事会、委派财务总监、设置总会计师岗位等。与财政、国有资产管理、监察部门一道提出了要求，但对于未设置的没有采取相应的措施，也没有进行委派。这些是形成农垦集团组织机构缺陷的一个重要原因。 　　第三是客观原因。由于农垦集团公司是一个农、林、牧、副、渔"五业并举"，农、工、商、运、建、服综合经营，集稳定、改革、发展职能和公司经济职能与代表政府职能于一体的区域性经济组织，所以，给考核指标体系的没置增添了难度，给内部控制制度的建立与健全增加了特殊性的要求，也对内部会计监督提出了个性化的要求。 　　 第四是主观原因。农垦企业集团不同程度地受传统的计划经济管理体制和行政管理手段为主的思想影响，在面临加入WTO、全球经济-体化信息化、市场经济法制化挑战的今天，农垦企业集团如果主观上再没有一种加快转制、建制的紧迫感、危机感、历史责任感，就将贻误战机，影响公司法人治理结构的建立，影响新《会计法》的贯彻执行，影响农垦企业会计行为的规范化，进而影响农垦经济的健康发展和经济效益的持续增长。几年来的实践证明，凡是主观上重视转制、建制，并实施内控制度、重视会计监督的，会计信息失真就比较少，经济运行质量就比较高；反之，则容易发生重大失误。例如，上海农垦的牛奶公司近几年由于比较重视建立、健全内控制度，发挥财务会计监督的作用；通过实行财务预算、考核经济运行质量指标，使销售收入和公司净利润保持了持续快速增长，目前公司的国内市场占有率位居全国同行业前三位。而同处上海农垦的某子公司因放松内部控制，发生巨额亏损被迫降为三级法人组织。 　　 三、建 议 　　 针对上述，根据《会计法》、《公司法》和建立现代企业制度的要求，结合农垦集团的特点，笔者就建立健全农垦企业集团内部控制制度；切实加强集团内部的会计监督，提出如下措施建议：首先，要加强学习，统一思想；提高贯彻新《会计法》的自觉性。农垦系统的各单位领导，必须进一步加强学习新《会计法》和财会知识，充分认识作为责任主体的紧迫性和必要性；提高带头贯彻执行新《会计法》的自觉性。在学习、贯彻过程中，要突破认识误区，克服思想障碍，进一步解放思想、更新观念。只有通过系统的学习，才能充分认识单位负责人的会计责任，才能充分认识会计信息失真对投资人、债权人、政府和单位各方面的危害性，从而提高保证财务会计报告真实、完整的自觉性；通过机构设置、岗位分工、任用人员、健全制度、考核奖惩等一系列措施，确保会计工作规范化。 　　 其次，要理顺体制，转换机制，提高建立健全集团内控制度的科学性和可操作性。在农垦局改制为农垦企业集团公司后，在继续代理社区稳定的政府职能的条件下，可先进行政企分设。将政府职能与企业职能相分离，为进一步实现政企分开创造条件。凡属于行使政府职能这一块的人员经费和用于医院、学校、社区基础性设施和社区稳定的必要资金，可以像上海那样，由财政局核定拨款，交农垦局专款专用。在此基础上，对清产核资后的集团公司国有净资产，经财政、国有资产管理部门授权后交由集团经营；集团总公司与其全资、控股子公司之间。子公司与其全资、控股企业之间，形成以资本为纽带的出资人制度，集团总公司拥有对被投资子公司（或企业）产权代表的任免权、重大投资决策权、财务预算审批权、收益分配权、经济责任审计委托权和内部审计权等。同时，公司作为企业所得税的纳税人，继续享受先征后返政策，用于弥补国有权益的不足同时核销历史遗留的不良资产，以利于农垦企业集团轻装上阵。 　　 在理顺体制的基础上，要按照"有所为、有所不为"的原则，要求子公司进一步加大改制、转制的力度，减少管理层次，解决法人层次过多、搞经营善管理的能人过少、注册资本总量小于实收资本、容易流失国有资产，以及债多、人多、出血点多等问题，真正按照市场的需要转换经营机制。 　　 此外，要按照科学性、合法性、可操作性和重要性、效率性、效益性的原则，建立、健全集团公司内部控制制度，形成集团总公司内部、子公司内部、企业内部的控制制度体系和内部的会计监督体系，为保证会计信息真实、完整，保证管理系统循环畅通，实现集团总公司的战略目标服务。 　　 再次，要突出重点，兼顾一般，加大内部控制制度的执行、检查的力度。当前，先要按照集团总公司本部（即母公司）的功能定位，完善组织结构，形成股东会、董事会、监事会、经理层各负其职、各尽其责、有效制衡的结构体系。国有独资的集团公司，可通过招商引资、转让股权、由地方财政局、国有资产管理部门派出股东代表和董事、监事会主席等方式，解决股东会与董事会合一、董事会中无外系统代表和独立董事、监事会对同级董事、经理层的经济行为不监督等问题。然后，要建立完善议事规则；明确"新三会"和经理层各自的权限、职责。根据授权批准控制的要求；明确各职能部门的权限范围和相应职责，以及相互协调配合的具体要求。对于重大的对外投资决策、筹资用资、资本支出，资产重组和资本经营、资产经营等事项；须经特别授权，同时明确授权、执行、审核、记录各环节的责任人的权限、职责。对于实行全面财务预算的子公司；在审批现金流量预算的同时，包括对投资活动中现金流出的项目审核。集团内部审计制度；着眼于制度执行情况的检查、考核和经济效益审计。对于子公司内部控制制度建立、健全和执行情况，重点放在执行情况的检查、督导上，在实践中逐步完善。 　　 第四；要加强考核，兑现奖惩，严格内部监督。在考核中，要实行定性分析与定量分析相结合，以定量指标为主；发展速度指标和运行质量指标相结合，以运行质量指标为主；非经济指标与经济指标相结合，以经济指标为主。要建立风险控制制度和重大事项报告制度，避免因发生重大失误而使国有资产遭受重大损失。在兑现奖励时，要留出风险抵押金，待任期终结审计确认绩效后，才能予以全部兑现。还要建立经营者离任审计制度和管理审计制度，及时释放风险，防止问题累积。 　　 此外，要切实加强会计监督，财务、审计、监督部门从人员配备到监督职能的分工、阶段性重点的确定，都要通盘考虑。当前，首先要认真对照《会计法》的要求进行自查，并对发现的问题及时采取措施整改。其次，要加强对子公司、企业会计行为的监督、指导。从填制、审核凭证，到设帐、登帐、结帐、编制财务会计报告等各环节，都要把关守口，同时要注重内部稽核和帐目核对、财产清查、会计档案管理等重点环节的监督。 总之，只要我们充分发挥集团内部会计监督的自律性的基础性作用，同时重视发挥社会审计监督的鉴证性作用，并自觉接受政府部门的权威性监督，就一定能促进农垦企业集团财会工作水平的不断提高。 作者：曹晓风 作者单位：上海农垦总公司 2000年

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