内容提要：在今后相当长的一段时期内，中国农业将面临极其复杂的国际竞争环境：技术壁垒越来越高，反倾销、特殊保障条款有可能成为主要出口障碍；发达国家继续对农业提供巨额补贴，国际农产品贸易被严重扭曲；建立国际农业贸易新规则和新秩序步履维艰。中国农业参与国际竞争，既要积极争取相对公平的多边环境，也要考虑发展双边和地区关系。
随着国际经济进入贸易摩擦高发阶段，国际农产品贸易环境越来越复杂，技术性贸易壁垒、反倾销、特殊保障条款等将成为中国农产品出口的主要贸易壁垒，“知识产权壁垒”、“舆论壁垒”等新型贸易壁垒也呈上升之势；而发达国家对农业的高补贴、高保护仍然没有得到有效的抑制。因此，在今后相当长的时期内，中国农业所面对的国际环境并不宽松。
一、关税壁垒
乌拉圭回合谈判使农产品出口的传统壁垒 ---- 关税壁垒在一定程度上有所下降，但 WTO 所有成员在乌拉圭回合谈判后农产品的关税约束水平仍然高达 62 ％， OECD 国家农产品关税的平均约束水平为 45.2 ％（见表 1( 略 ) ），其中，挪威、瑞士、冰岛等国家农产品关税税率均在 100 ％以上。目前，发达国家农产品市场准入壁垒林立，限制性关税、关税高峰和关税升级问题严重。
乌拉圭回合谈判关税减让表显示，发达国家关税超过 12 ％的农产品（即关税高峰农产品）占全部农产品税号的 10 ％，一些重要农产品的关税高达 350 ％ -900 ％。在关税高峰农产品中，美国有 20 ％的农产品的关税超过 30 ％，关税超过 30 ％的农产品的比重欧盟为 25 ％，日本为 30 ％，加拿大为 1/7 。发展中国家关税高峰的情况略比发达国家普遍，但发展中国家极端高关税的情况却较少发生，其中，马来西亚关税高峰农产品占全部农产品税号的 30 ％，巴西为 60 ％（程国强， 2001 ）。
从农产品关税结构看，烟草、乳制品、肉类、食糖、蔬菜、粮食类产品和活动物的关税水平仍然超过所有农产品平均关税 62 ％的水平。 OECD 国家农产品的关税仍然较高，例如，乳制品关税达 116 ％，畜产品为 82 ％，谷物为 78 ％，食糖为 64 ％。
发达国家关税升级现象也是值得关注的重点问题。发达国家对农产品加工产品设置较高的关税保护，使其国内生产成本高于国际成本时仍能继续维持生产，人为地增加了发达国家国内加工品的附加值。例如，欧盟通过征收较高的附加税来保护其加工业，欧盟的加工食品（不包括初加工阶段）占所有关税高峰农产品的 30 ％，税率从 12 ％到 100 ％不等。目前，欧盟对谷物和以糖为原料的加工品、水果制品、罐装果汁等征收高关税。美国的加工食品占关税高峰农产品的 1/6 ，且税率在 12 ％ -100 ％。例如，橘子汁关税达 31 ％，花生油达 132 ％，烟草产品达 350 ％。日本的加工食品占关税高峰农产品的 40 ％，包括人造黄油、罐装的肉和肉制品、口香糖和其他糖甜食、可可粉和巧克力、意大利面食和其他谷物产品、腌制水果和蔬菜、果汁、咖啡、果汁茶及提炼品、香烟、烟草等（程国强， 2001 ）。
发达国家的关税升级，对中国这样一个具有劳动密集型产品优势的发展中国家来说，意味着会增加农产品加工品的出口难度，而且还有可能影响高附加值农产品加工品出口的垂直多样化。
二、技术性贸易壁垒与争端
发达国家的动植物卫生措施（ SPS ）和技术性贸易壁垒（ TBT ）越演越烈，成为近几年来国际农产品贸易壁垒的新特征，严重影响中国优势农产品扩大出口。
从日本、欧盟、美国等发达国家针对农产品实施的技术性贸易措施看，中国农产品出口面对的技术性贸易壁垒，主要体现在严格的检验、检疫、认证、标准手段和措施上，大致可分为四种情况。
1. 食品安全、动植物卫生检验检疫法规。发达国家都制定了完整的保障食品安全的法律、法规和标准体系。这些法律既规范着国内农产品的生产和加工，同时也将不符合标准的国外产品挡在了国门之外。例如，日本依据《食品卫生法》、《植物防疫法》、《家畜传染病预防法》对入境的农产品及食品实行近乎苛刻的检疫、防疫制度。对于植物检疫，凡属日本国内没有的病虫害，来自或经过发生该病虫害国家的寄生植物和土壤均严禁进口。作为食品或食品原料的动植物、农产品还需要接受卫生防疫部门的食品卫生检查。对于强制性检查食品，要逐批进行％百的检验。对不同时间进口的相同商品，则规定每次必须检验，而对日本国内同类产品只需一次性检验即可。目前，中国蔬菜出口正遭遇此类限制。
2. 质量标准、食品标签和包装要求。目前，发达国家仍然在不断升级质量检验标准，检测项目也越来越多。例如，美国是世界上食品标签要求最严格的国家之一，食品标签多达 22 种，且逐年修订补充。美国要求所有包装食品应有食品标签，强化食品还要有营养标签，必须标明至少 14 种营养成分的含量，据估计，仅此一项就使美国加工企业每年多支出 10.5 亿美元。显然，中国和其他发展中国家无力负担这一费用。
3. 环境保护和动物福利要求。发达国家制定了一系列环境保护法规，对进口农产品形成了通常所说的“绿色壁垒”。绿色壁垒主要包括国际和区域性的环保公约、国别环保法规和标准、检验和检疫要求、“绿色包装”和标签要求、 ISO14000 环境管理体系和环境标志等自愿性措施、生产和加工方法及环境成本内在化要求等。例如， 1995 年 4 月，发达国家要求实施《国际环境监查标准制度》，要求产品达到 ISO9000 系列标准体系，还要求使用“绿色环境标志”，例如，德国的“蓝天天使”、日本的“生态标志”和欧盟的“欧洲环保标志”等。动物福利问题则尤其为欧盟所重视，例如，鸡场饲养密度一般为每平方米 12 只，欧盟却提出每平方米只能养 10 只，理由是密度太大，鸡会感到不“舒适”。由此养殖成本增加，形成贸易壁垒。
4. 新技术发展过程中产生的安全问题。最典型的就是转基因食品的安全问题，这一直是国际争论的焦点。美国由于占据转基因技术的制高点，对转基因食品的推广持积极态度，而欧盟和日本等国家则坚决反对，由此也引发了有关转基因农产品进口管理措施的讨论。
尤其值得注意的是，发达国家的技术性贸易壁垒呈日益升级的趋势。例如，日本自 2003 年起在全国推行“大米身份认证制度”，即凡进入日本国内市场的大米必须标明品种、产地、生产者姓名和认证号码等，否则不允许销售。“大米身份认证制度”推行之后，日本各地又对新制度“层层加码”，把认证范围推广到蔬菜，要求凡市场上销售的本地蔬菜都必须有认证标志。对中国蔬菜等农产品来讲，今后进入日本市场将更趋困难。
1995-2003 年各国提交给 WTO 的农产品争端中，涉及 TBT/SPS 的 48 起，约占 WTO 所有争端的 15.9 ％，占所有 TBT/SPS 争端的 81.4 ％（见表 2( 略 ) ）。而且， 2003 年，各国因技术性措施引发的争端在整个农产品贸易争端中继续呈高发的趋势。
从 WTO 受理的农产品贸易争端产品分类来看，畜产品、园艺产品、粮食产品和水产品等是容易引发贸易争端的产品（见表 3( 略 ) ）。
根据 WTO 的 TBT 委员会和 SPS 委员会的通报情况分析，美国、欧盟、日本是目前通报 TBT 和 SPS 新措施最多的国家，设置的技术壁垒门槛最高。
近年来，技术性贸易壁垒已直接使中国农产品出口遭受巨大损失，其扩散效应造成的间接损失更是难以估计。据统计， 2001 年，中国约有 70 多亿美元的出口商品受到技术性贸易壁垒的影响。由于欧盟自 2002 年初开始全面禁止进口中国的动物源性食品和水海产品，导致 2002 年上半年中国水产品出口下降 70 ％以上，仅浙江一个省 2002 年一季度就因此减少农产品出口 1 亿美元。 2003 年 1-10 月，在日本对进口食品、农产品等的检验检疫中，从中国进口的食品和农产品，有 42 ％“不合格”；同期被美国食品药品管理局（ FDA ）拒绝进口的中国农产品（含食品、饮料）达 589 件。与其他贸易限制措施不同，技术性贸易壁垒最大的特点是它具有隐蔽性，一旦出现限制，影响巨大，而且损失很难避免。
从目前技术性贸易壁垒的发展趋势来看，发达国家贸易保护主义抬头，因此，有强化技术性壁垒的倾向，例如，不断颁布新的技术法规，扩大管制范围；不断对农产品增加检测项目，提高标准水平；实行严格的食品标签制度；实行更加严格、复杂的合格评定程序和质量认证制度；实行“绿色包装”制度；对出口企业采取注册备案制度及其他登记管理制度等。
三、反倾销、“特保条款”和新型贸易壁垒
中国自 1996 年以来已成为世界上出口产品受反倾销调查最多的国家。据统计，从 1979 年中国出口的糖精钠在欧盟被反倾销起，截止到 2003 年，已经有超过 30 个国家和地区对中国出口产品发起近 500 余起反倾销和保障措施调查，涉及 4000 多种商品，影响中国出口贸易额超过 150 多亿美元。中国农产品出口也遭遇反倾销调查（见表 5( 略 ) ），例如，美国曾于 1998 年 6 月对中国浓缩苹果汁提起反倾销调查，历时近 5 年后，到 2003 年 11 月，该案件以中国企业胜诉告终。 2003 年 12 月 31 日，美国国际贸易委员会启动对来自中国、巴西、厄瓜多尔、印度、泰国、越南 6 个国家的冻虾进行反倾销调查，要求对中国的虾产品征收 119 ％ -267 ％的反倾销税。 2004 年 11 月 30 日，美国商务部发布反倾销调查终裁结果，认定中国 4 家应诉抽样企业中，除 1 家不存在倾销（今后的税率为 0.07 ％，相当于零税率）外，其余 3 家有倾销行为，被裁定征收 27.89 ％ -82.27 ％的关税。其他 53 家应诉企业中， 35 家被征收 55.23 ％的加权平均税率；其余 18 家应诉企业被拒，与未应诉企业一同被裁以 112.81 ％的惩罚性税率。显然，中国虾产品在美国市场将受到沉重的打击。需要高度重视的是，随着中国农产品竞争力的不断提高和出口的快速增长，中国农产品面对的反倾销争端将日趋频繁和激烈，有可能成为今后不能回避的出口障碍。
不仅如此，中国农产品出口也将面临“特定产品过渡性保障机制”（简称“特保条款”）的不利影响。例如， 2002 年 6 月，世界橘子罐头第二大出口国西班牙，以中国橘子罐头出口价格过低、对其橘子产业构成严重威胁、橘农面临失业为由，向欧盟委员会提请对中国出口柑橘罐头企业实行特别保障措施。这一提议被否决后，西班牙又于 2003 年 4 月重新向欧盟提出对中国出口柑橘罐头进行“特保”调查。 2003 年 7 月 30 日，欧盟认定，中国柑橘出口的价格过低，比西班牙同类产品的价格低 20 ％，对该国柑橘产业造成严重威胁， 1.5 万农民面临失业危险，并正式确定对中国柑橘罐头实施为期 9 个月的“特保”调查。这是中国加入世贸组织后，农产品出口首次遭遇“特保”调查。一旦欧盟决定实施“特保”措施，中国柑橘出口产品将在未来 10 年任何时段内面对高关税和配额限制。经过中国柑橘罐头行业的努力， 2003 年 10 月，欧盟委员会再次否决西班牙的提议，西班牙政府改为申请一般保障措施，但不排除未来再次提议特殊保障立案的可能性。尽管中国应对柑橘罐头的“特保”调查初战告捷，但这已经意味着，“特保条款”有可能成为今后 10 年内中国具有竞争力农产品出口的主要壁垒之一。
在国外技术壁垒越演越烈的同时，一些国家也出现了一些新的贸易壁垒，例如日本的“知识产权壁垒”。日本从 2004 年 4 月开始实施新的《种苗修正案》，该法案规定，未经缴纳专利费，擅自利用日本植物种源生产或改良农产品的，个人侵权者会被处以 300 万日元以下的罚金或 3 年以下有期徒刑，法人企业侵权者可最高被处以 1 亿日元的罚金。中国是日本重要的农产品出口国，为了适应日本消费者对农产品品质的苛刻要求，中国出口的水果、蔬菜、花卉、食用菌中有许多种苗是从日本直接引进或由日本品种改良而来，日本进口商常常会以种植日本农作物品种作为进口的条件。因此，日本实施《种苗修正案》，不利于中国对日农产品出口。
此外，近几年来，日本等国还利用报刊、电视等媒体，故意妖魔化中国农产品，影响该国消费者对中国农产品的消费，形成所谓的“舆论壁垒”等。
四、不公平的国际农业竞争环境
对农业提供巨额补贴仍然是目前发达国家农业政策的基本出发点。尽管乌拉圭回合谈判达成的 WTO 《农业协定》在一定程度上改善了国际农业竞争环境，但目前发达国家仍然普遍对农业实施高额补贴政策，这既不利于建立公平竞争的国际农业发展环境，也严重损害了中国和其他发展中国家农业的利益。美国、欧盟等将过去属于“黄箱”政策的补贴措施转化为“绿箱”支持措施，由此会继续刺激农产品生产，增加出口。 OECD 的资料显示， OECD 国家农业补贴相当于 1999 年农业总产值的 40 ％（与 1980 年中期的比例相同），日本、挪威、韩国和瑞士的这个比例达 66 ％。 OECD1999 年农业补贴总额达 3600 亿美元，其中的 90 ％发生在欧盟、日本和美国（ OECD ， 2000 ）。国际农业补贴环境不仅没有得到根本的改善，而且国际农产品贸易环境有可能恶化，对包括中国在内的没有补贴能力的发展中国家的农业提出严峻挑战。
自 2000 年开始，即使发达国家能够很好地履行《农业协定》规定的削减农业补贴的义务，发达国家能够使用的“黄箱”补贴空间仍然较大。例如，从 2000 年开始至 WTO 新一轮谈判达成新农业协定前，欧盟每年仍然可为农业提供高达 769 亿美元的“黄箱”补贴，日本为 284 亿美元，美国为 191 亿美元。从“黄箱”补贴（ AMS ）约束水平相当于农业总产值的比例来看，冰岛达 97 ％，挪威达 50 ％，瑞士为 47 ％，日本为 41 ％，欧盟为 25 ％，加拿大为 15 ％，美国为 9.5 ％。澳大利亚和新西兰的这个比例较低，分别只有 1 ％和 2 ％。发展中国家中，除墨西哥达 34 ％外，其他国家的这个比例均不超过 4 ％的水平，阿根廷只有 0.3 ％（ WTO ， 2002 ）。由此可见，乌拉圭回合谈判实际上给发达国家预留了巨大的农业补贴空间，对国际农产品贸易仍然会产生较大的扭曲作用。
尤其值得注意的是，少数主要发达国家尽管在乌拉圭回合农业谈判中承诺约束和削减农业补贴，但实际上近年来又开始增加农业补贴。例如，按照美国承诺的农业补贴减让表，自 2000 年起，美国的农业综合支持量（ AMS ）每年不能超过 191 亿美元的上限。由于自 1998 年以来，美国连续 4 年对农业实施紧急补贴措施，使美国农业补贴急剧增加， 2000 年和 2001 年，美国农业综合支持量已逼近约束上限。美国 2002 年颁布的新《农业法》，更是大幅度增加补贴，因此，今后极有可能突破其向 WTO 承诺的农业补贴上限，从而违背对国际社会的承诺。这意味着美国农业补贴政策改革已经出现倒退的迹象，由此有可能引发新一轮全球农产品贸易保护主义的抬头。
与此同时，发达国家的出口补贴、出口信贷等出口支持措施仍然高度扭曲国际农产品贸易。例如， OECD 国家 2/3 的乳制品出口需要补贴， 1/2 的肉、蛋产品出口需要补贴， 1/3 的蔬菜、水果产品出口需要补贴，粮食出口有 1/3-2/3 需要补贴。欧盟是全球最大的出口补贴使用者， 1995-1998 年，欧盟年均农产品出口补贴支出约 60 亿美元，占全球农产品出口补贴的 90 ％。瑞士农产品出口补贴占全世界的 5 ％，美国占 2 ％。欧盟、瑞士、美国和挪威 4 个 OECD 成员的出口补贴占全球的 97 ％（ WTO ， 2002 ）。
这种不公平的国际农业补贴环境会产生一系列不良后果：第一，它会使发达国家本来就有竞争力的产品竞争力更强，对中国农产品生产和市场直接造成压力。例如，美国的小麦、玉米、大豆和棉花等农产品，由于继续得到巨额补贴，有可能进一步提高其竞争力，将挤占中国农产品主销区通过结构调整和粮食购销体制市场化改革所腾出的市场空间，损害中国农产品主产区的利益。第二，它使某些本来生产没有任何优势的国家和地区变成了出口国。例如，欧盟的高补贴就出现了这种情况，严重扭曲了国际贸易，对没有能力补贴农业的发展中国家造成巨大损害。第三，它也可能引发发达国家竞相提高农业补贴和保护水平，从而进一步恶化国际农产品贸易环境，不利于中国农产品进入发达国家市场。
五、改革趋势： WTO 多哈农业谈判
2001 年 11 月， WTO 启动了继乌拉圭回合谈判之后的新一轮多边贸易谈判，即多哈发展议程。经历了 2003 年 9 月坎昆会议的严重失败后，在各方努力下，经过艰苦的马拉松式谈判， WTO 终于在 2004 年 8 月 1 日凌晨就农业、非农产品市场准入、服务贸易、贸易便利化和发展问题达成框架协议。农业谈判因此取得突破和转机，开始向“实质性地改善市场准入；削减以至取消所有形式的出口补贴；实质性地削减扭曲贸易的国内支持”的全球农业政策改革目标迈进，有利于改善目前复杂的国际农业贸易环境。
农业始终是多哈回合谈判的核心。由于既有农产品出口国与进口国的利益冲突，也有发达成员和发展中成员的尖锐矛盾，还有老成员和新成员的分歧，各种利益关系错综复杂，农业谈判难度比任何领域都大，对整个多边谈判进程具有决定性作用。尤其是，如何在农业国内支持、市场准入和出口补贴方面取得平衡的实质性的进展，始终是各方争夺的焦点问题。 2004 年 8 月 1 日达成的农业框架协议，取得了一些突破：①承诺最终取消出口补贴。框架协议要求平行取消出口补贴及出口信贷、出口国营贸易和粮食援助措施中的补贴成分，并确定取消的期限。②总体削减扭曲贸易的“黄箱”措施、微量允许和“蓝箱”措施，并在第一年削减 20 ％；对“蓝箱”封顶，对“蓝箱”标准进行审议以决定是否修改并引入新“蓝箱”的概念，并通过谈判确定新“蓝箱”的条件；加强“绿箱”纪律。③确定用分层方式削减关税。框架协议规定使用分层方式削减关税，扩大关税配额，解决关税升级问题；在给予敏感产品特殊的一定灵活性的同时，要求通过削减关税与扩大关税配额相结合的方式改善市场准入条件。在发展中成员特殊差别待遇方面，框架协议允许发展中成员确定一些特殊产品（ SP 产品），具体待遇通过谈判议定。此外，框架协议明确规定，“通过具体的灵活性条款有效解决新加入成员的特殊关注”，以及在农业谈判中优先解决棉花问题。其中，发达成员承诺最终将确定一个取消其农产品出口补贴的日期，同时把所有扭曲贸易的国内支持在初期削减 20 ％。应该说，这是谈判取得的一个重要进展。
下一步农业谈判能否取得实质性进展，关键需要发达国家有推动谈判的政治意愿和远见卓识，进一步发挥其领导作用。与此同时，还存在一些不确定性因素，例如， 2004 年 9-10 月欧盟委员会换届， 11 月美国总统选举， 2005 年 6 月 1 日美国贸易促进授权（“快车道”）到期， 2006 年底《 2002 年美国农业法》到期等，如果这些因素使美国和欧盟出现背离自由化改革的政治倾向，整个多哈回合谈判就会发生重大逆转。尤其要关注的是，如果发达国家今后没有解决农业问题的政治意愿，任何技术层面的努力，都不可能解决农业谈判的实质性矛盾。今后农业谈判能否顺利结束，不仅对建立公平的全球农业贸易规则、进一步完善世界多边贸易体系至关重要，也将对改善国际农业贸易环境产生深远的影响。
六、结论与启示
在今后相当长的一段时期内，中国农业发展将面临极其复杂的国际竞争环境。第一，国际农产品市场的准入条件没有得到有效改善，不仅农产品关税高峰、关税升级问题严重，而且技术壁垒越来越高，尤其是针对中国农产品的反倾销、“特保条款”有可能成为今后的主要出口障碍。第二，国际农业竞争环境依然极不公平，突出地表现为发达国家继续对其农业提供巨额国内补贴和出口补贴，国际农产品贸易被严重扭曲，不利于中国发挥优势，公平合理地参与国际农业竞争。第三，建立国际农业贸易新规则和新秩序步履维艰， WTO 多边体系框架面临巨大挑战。中国农业参与国际竞争，既要积极争取相对公平的多边环境，也要考虑发展和建立平等互利的双边和地区关系。 XBI （中国热带农业信息网）
责任编辑：
京公网安备 11010502034728号
