1987年4月至2007年9月，我在中国农林水利工会工作的20年间一直与农垦打交道，深知农垦经历的坎坷和农垦人有过的酸楚。
农垦是极具中国特色的社会群体和经济实体。农垦作为国有农业企业，本该享受国有企业和“三农”方面的双重政策，但由于受到二元社会结构的影响，实际上常常两头落空，长期处在被政策遗忘的角落。这20年，我以大部分精力从事此类问题的调查研究，推动和见证了一些长期困扰农垦发展、伤及职工利益的政策性、制度性问题的解决。
推动解决农垦社保问题
上世纪 80年代末，我国城镇企业已经普遍建立社会基本养老保险制度。但是，农垦系统由于职工结构复杂、分配方式特殊、缴费能力不足等原因，被放在“后期处理”。然而，“后期”却变成了“无期”。一晃十多年，到了2000年10月，全国36个统计垦区中，只有14个垦区的51.15万名在职职工和23.35万名离退休人员参加了当地养老保险社会统筹，仅占全国农垦企业职工和离退休人员的12.68%和15.91%；7个垦区的174.62万名职工和81.69万名离退休人员，建立了省级系统内的养老保险统筹，占全国农垦企业职工和离退休人员的43.3%和55.66%；多达15个垦区177.55万名职工和41.72万名离退休人员没有参加任何养老保险社会统筹，竟占全国农垦企业职工和离退休人员的44.02%和28.43%。到了2002年底，即解决农垦社保问题的国务院15号文件出台前夕，农垦还有35%在职职工和26%离退休人员没有参加任何形式的养老保险社会统筹。
农垦社保问题非常复杂，当时指望劳动部出台一次性文件解决全国农垦社保问题不太现实。于是，我们首先把精力集中到省一级，探索农垦参加社保的可行性方案，取得了一定成效。例如，2000年11月在黑龙江省畜牧系统调研时发现，全省总共6个种畜场的近4万名职工都没有进入社保，这与全国农垦的情况十分相似。我在《畜牧职工的社会保障问题亟待解决》的调研报告中，就解决补缴统筹金这一“卡脖子”问题提了两点建议：一是现收现支“两不找”。即参保前的种畜场不向社保部门补缴各类养老统筹金，社保部门不向离退休人员补发养老金。二是取得资格，逐步到位。即确定补缴金额后，企业补缴有困难的，可与社会保险机构签订补缴协议，分期补缴。黑龙江省委书记徐友芳、省长宋法棠、副省长申立国都对报告作了具体批示，省里有关部门立即组成联合调查组，很快提出方案、起草文件，使问题得到了解决。再如，2000年12月，我根据一封上千人签名的上访信，专门就农垦社保问题到湖南益阳地区调研，撰写了《老农垦十年上访情有可原??建社保纵有万难理应促成》的调研报告。我当时的指导思想是：先挤进“笼子”，再逐渐到位。所以在《报告》中提出，“应当允许农垦企业采取灵活、变通的办法进入社保”。具体意见是：放宽补交统筹金政策；放宽缴费政策，允许农垦企业低进低走；合理确定农业职工退休金标准；资产变现，弥补缺口等。2000年12月13日，温家宝副总理对《报告》作了批示，并转湖南省省长储波和劳动部部长张左己阅处。不久，湖南省劳动部门出台文件，在低水平上解决了“老农垦”的社保问题，也为加快农垦企业全面进入社会养老统筹起到了推动作用。事成之后，“老农垦”派代表给中国农林工会送来锦旗，还送给我和农业处处长一人一桶自酿的米酒。
2002年是我们解决农垦社保问题最给力的一年。经过大量调查研究，我对农垦社保问题有了比较全面准确的认识，撰写了《关于农垦系统社会保障的制度性、政策性问题》和《农垦系统社会保障工作存在的问题及对策》等有代表性的调研报告。3月中旬，全总党组书记、副主席张俊九同志考察海南农垦，他一下子就抓住了农垦的社保问题，指示我们拿出意见。11月，俊九同志在我撰写的《关于农垦系统社会保障问题的情况反映》上批示：“农垦系统社会保障问题应引起我们高度重视，此报告的建议很好，请玉清和永海同志审阅后报有关领导和部门。”12月，有43个省市级农林水利系统单位参加，覆盖24个省、自治区、直辖市，5563家企事业，261.59万名职工，耗时4个月的“困难职工群体”调查结束，我执笔的《农林水利系统困难职工群体情况调查报告》很快得到温家宝副总理批示：“要抓紧研究解决农垦、林业企业的社保问题。”今天看来，这是催生15号文件的关键一笔。
温家宝副总理批示之后不久，在2003年春节来临之际，中央政治局常委召开会议听取国务院关于企业职工生产生活问题的汇报，张俊九同志代表全总列席会议并发言。他着重汇报了农垦社保问题。后来，在类似会议纪要的文件中，农垦社保问题被列为“存在问题”的第一条以及“解决办法”的第三条，而且小标题一字不差地引用了温家宝副总理的批示——“要抓紧研究解决农垦、林业企业的社保问题”。走到这一步，劳动部的压力陡然加大。一个解决农垦社保问题的法规性文件难产数年之久，这次只用一个多月就出台了。2003年3月，国务院三部一办下发《关于农垦企业参加企业职工基本养老保险有关问题的通知》（劳社部发〔2003〕15号，简称15号文件）。
推动解决农垦“农转非”
1998年3月的一个晚上，云南农垦工会副主席马若芳给我打来电话，大意是：她在省“两会”上提出将农垦纳入低保制度的问题，有关部门答复，因农垦职工（含家属）不是非农业户口，所以不能享受低保政策。我当即意识到这个问题关系重大，涉及农垦数十万贫困职工及其家属的切身利益，于是毫不犹豫地抓住不放，一抓到底。
1997年9?月下发的《国务院关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，确定城市居民最低生活保障制度的保障范围是：家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的持有非农业户口的城市居民。这个规定把多数农垦职工拦在了低保制度之外。因为，上世纪50年代末、60年代初，国家为了克服3年经济困难，实施减少商品粮供应和压缩城镇人口的政策，将农垦职工及其家属由城镇户口改为农业户口，由吃商品粮改为吃自产粮。之后，尽管中央有关文件肯定了农垦职工的身份和待遇，但对户籍性质的判定仍显模糊，做法上也留了尾巴，只有京、津、沪、黑龙江等少数垦区解决了职工户口“农转非”问题，其他农垦职工一直保留着农业户口，无法进入低保。
1998年4月，我在研究了相关的政策法规、历史资料以及政策执行情况之后，撰写了题为《农垦职工应当享有最低生活保障权益》的调研报告。报告在阐述了农垦对我国经济社会发展所起的重大作用之后指出，“1997年农垦出现改革开放18年来第一次全行业亏损”，“目前，农垦二、三产业下岗职工增加，特困职工的比例加大。将农垦纳入低保制度意义重大、势在必行。”报告援引大量法规文件后指出，“国家始终承认农垦职工的职工身份，准予其享受国家职工的各项待遇，在涉及户口粮食关系问题时，不因是农业户口而影响作为国家职工应享有的各种权益。在低保问题上应当特事特办，不受农业户口的影响。”报告提出两点意见，一是将国营农场职工的户口转为非农业户口（即“农转非”）；二是在没有“农转非”之前，应当准予农垦特困职工享受城市居民最低生活保障制度规定的民政救济。报告得到了中央和地方政府的重视。1998年5月11日，中央财经工作委员会副主任段应碧批示：“请家宝同志批示。这个问题应当解决，建议由农业部等有关部门协商一个办法。”5月12日，国务院副总理温家宝批示：“请陈耀邦同志阅处。”此外，全国人大常委会、民政部对报告作了回复。云南省公安厅、计划委员会、民政厅、农垦总公司等联合提出了解决意见。
上述报告之后，我们每年都以政协提案、人大议案的形式呼吁解决农垦职工户口“农转非”问题。2001年7月，我替全总副主席倪豪梅起草致温家宝副总理的信函，就“农转非”进展缓慢的情况作了专题汇报。7月13日，温家宝副总理批示：“请贾春旺和陈宝瑞同志研处。”2003年8月经国务院同意，农业部、公安部联合发出《关于落实农垦系统国有企事业单位职工及家属非农业户口政策有关问题的通知》（农垦发[2003]2号文件，简称2号文件），决定将核实认定后的农垦职工及随其居住的直系亲属户口实行“农转非”，并要求于2004年6月底以前办理完毕。这就为农垦进入低保制度扫清了障碍。
推动农垦进入民政救灾体系
长期以来，我国民政救灾对象仅限于农村和农民，这对于农垦企业来说既不公平，也不合理。
1998年长江发生特大洪水灾害之后，为了掌握农垦企业在赈灾救济中遇到的问题，敦促各地政府帮助农垦受灾职工安全越冬和平安过年，1999年春节前，我们兵分两路赶赴湖南、湖北、安徽、江西等垦区调研，深入?25个受灾严重的企业和30余户特困职工家庭进行调查，由我撰写了题为《手心手背都是肉?农工农民都要救》的调研报告。
报告认为，建立在荒滩荒湖的农垦企业与城镇院墙企业相比，灾情严重得多，赈灾工作艰巨得多，依靠低保以及减免税费的城镇企业救灾办法，对于农垦企业只是杯水车薪、隔靴搔痒。报告指出，农垦企业遇到的救灾问题有着根深蒂固的原因。一是体制不顺，农垦系统的防汛资金一直未能纳入中央和地方财政渠道；二是利益失衡，农垦企业承担的防汛抗洪任务与经费补偿和受益情况不成比例；三是职能缺位，在民政救济中,农垦职工被挂在了“空档”；四是政策偏差，农垦职工被拒之于各项社会保障制度之外,受灾职工的困难问题无法通过制度渠道解决。农场的干部告诉我，为了确保长江大堤万无一失，农场职工要到10余里外的沿江农村，一遍又一遍地潜入又脏又臭的池塘检查管涌。有时，职工泡在农民家的池塘里紧张地护堤抢险，而农民却在岸上分配民政部门送来的衣物和食品，回到农场却看不到任何救灾物品，职工们心里非常不平衡。
报告提出，农垦企业在赈灾救济中遇到的特殊性问题，需要以特殊的办法解决，核心是尽快将农垦纳入民政的救灾体系。报告得到了中央领导和有关部门的高度重视。1999年2月11日,中央财经工作委员会副主任段应碧批示：“请家宝同志阅。此件反映灾区农垦企业(国有农场)灾后重建和职工生活救济没有着落。”2月13日,温家宝副总理批示:“请陈耀邦、多吉才让同志阅。”2月11日,民政部部长多吉才让批示:“我们应该关心农垦职工的困难，但如何解决，请救灾司与有关部门商量，最好写一个有关部门的联合报告，报财政部，并报国务院解决。”3月8日,民政部草拟了《关于农垦企业职工和其他非农业人口救灾问题的意见》。《意见》提出要从管理体制上明确将农垦企业职工和其他非农业人口的救灾工作纳入整个救灾工作的管理范畴。
报告同时得到了4省领导的高度重视。湖南省省长储波、副省长庞道沐批示后，省政府做出4项决定：一是由省财政厅比照1996?年对灾后农场救济的办法,从1999年财政预算民政救灾款中安排350万元,?解决受灾群众缺粮等生活困难问题；二是关于水毁工程修复和水利工程建设问题,?由水利水电厅在当年的有关资金中予以统筹安排；三是关于生产贷款问题,?请省农行给予支持；四是关于学校危房改建问题,?由省教委抓紧派员或委托有关部门进行实地考察,采取切实可行的办法，绝不能发生倒房伤人事故。从此，湖南省正式将农垦纳入民政救济体系。安徽省委书记回良玉批示:“农林工会的此举值得敬佩,调查报告很好,所提意见和建议很有针对性。望政府认真研究，并结合我省实际，做好有关问题的解决。”不久，华阳河等农场就得到了救灾拨款。
防止农村税费改革伤及农垦利益
2000年，国务院在安徽省进行农村税费改革试点，年底试点工作基本结束，改革方案大局已定。这时，安徽省农垦局局长丁俊先在全国农垦厅局长会议上反映：以免除“三提五统”收费和提高农业税税率为主要内容的农村税费改革，不仅没有给农垦企业带来任何好处，反而加重了负担。我当即意识到，安徽的做法一旦在全国推开，将对农垦造成极大伤害，纠正起来将十分困难。于是新年伊始我就赶到安徽调研，撰写了题为《农林企业在农村税费改革中的困惑》的调研报告。
报告一针见血地指出，农村税费改革包括双相内容。即一方面取消专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资（即“三提五统”），另一方面适当提高农业税税率，一消一涨，总体减轻了农民负担。而对于农垦则是单相的。即在基本不改变各项缴费制度的情况下，执行提高后的农业税税率，只涨不消，总体加重了企业负担。因为改革前，农垦企业完税之后，还要向政府缴纳水利设施、城镇建设、道路交通、学校教育等多项行政事业性收费和政府性基金，俗称“养”一个政府。另外，企业不得不兴办教育、卫生、公安、交通、广播电视、小城镇等社会性、公益性事业，俗称“办”一个政府（社会）。报告认为，单相税费改革，并没有解决农垦企业双重负担的根本性问题，企业负担非降反升。
报告提出，农垦参加农村税费改革应当坚持“四项原则”：第一，坚持有区别的原则。鉴于农垦改革后不可能取消类似农村“三提五统”的费用支出，建议农村税费改革不包括农林企业，允许农林企业沿用改革前的征税办法。第二，坚持同步改革的原则。建议在推行税费改革的同时，着眼于理顺企业的利益关系，积极进行农垦管理体制、社会保障制度以及政企分开、剥离企业社会职能等项改革。第三，坚持减负的原则。建议保证农林企业改革前的既得利益不受影响。取消或酌减城市建设费、道路养护费、水利建设基金一类的行政事业性收费和政府性基金，并且给予相应的财政补贴。第四，坚持有利发展与调整的原则。农村税费改革应当与农林企业的产业升级和结构调整相结合，发挥税收的杠杆作用，为加快经济结构调整，增强农林经济活力创造更加宽松的环境。
报告得到了中央领导和安徽省委省政府的高度重视。2001年3月29日，温家宝副总理批示：“农林企业有特殊性，其税收制度应随企业改革逐步加以完善，不宜简单套用农村税费改革的办法，要加强对农林企业税收政策的研究。对少数已经进行试点的企业，要注意总结经验，及时加以指导。”安徽省政府立即在重新调研论证的基础上，由财政厅下发《关于农垦企业农业税征收问题的通知》，调低了农垦的农业税税率，保住了农垦的既得利益。
该报告的骨牌效应不可小觑。例如，我在河南黄泛农场调研时将我们的调研报告以及温家宝副总理的批示和安徽省财政厅文件一并转给河南省农垦局，经省农业厅与有关部门协调，使问题很快得到了解决，全省农垦一年至少节省开支200多万元。
农垦改革岂能开倒车
最后要说的是，20年来的农垦情结使我无法接受某些地方肢解和蚕食农垦的错误做法。
2006年5月8日，内蒙古自治区人民政府常务会议通过《推进农村牧区综合改革重点工作的方案》，与此同时自治区有关领导提出“要逐步将国有农牧场下放到旗县，与当地经济融为一体”，并要求尽快操作。消息一出，垦区人心浮动、怨声载道。海拉尔、大兴安岭两局的主要领导范红旗和崔运来专程来京反映这个十万火急的问题。我很快撰写了题为《农垦体制改革须慎重》的调研报告。《报告》旗帜鲜明地指出：把农牧场下放到旗县管理，是对农垦集团化改革的倒退；是对农业先进生产力的损害；是对我国《公司法》的违背；是对职工利益和社会稳定的冲击；是对历史教训的重演。《报告》有理有据、反响强烈。国务院副总理回良玉、农业部部长杜青林、副部长张宝文均对报告作了批示。不久，自治区政府以内部文件形式明确表示：农场不下放，体制不改变。
又如，2003年，海南盛传农垦“一放就放到底”、“规模小、条件差的农场要依法转让、拍卖，进行整体改造”。我撰写了《农垦改革还请多听农垦人的意见——海南农垦职工对体制改革主流看法的调查》，为保住海南省农垦垂直领导体制尽了绵薄之力。2009年5月，针对已经建立了集团公司的云南垦区所面临的农场下放问题，撰写了题为《农垦改革岂能开倒车》的调研报告。由于各种原因，《报告》没能出现在中央及省政府领导的办公桌上。如今，云南农垦体制改革仍饱受各方质疑和诟病，留给我的则是遗憾和无奈。
（作者系中国农林水利工会原副主席）
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