农业部直属黑龙江北大荒农垦集团公司、广东省农垦集团公司（本文简称直属垦区集团公司），自2011年纳入中央国有资本经营预算实施范围以来，相关部门高度重视国有资本经营预算编制工作，不断完善有关制度和办法，认真研究有关问题，促使该项工作已经成为一项程序比较清晰、制度比较完备、技术比较成熟的业务工作。但从实践来看，在部分方面还需进一步加强，促使直属垦区更多更好利用国有资本经营预算资金实现发展。
一、直属垦区集团公司国有资本经营预算编制存在的问题
（一）对国有资本经营预算收益内容的认识有待进一步加深
实践中，直属垦区集团公司对下属公司年度利润及其亏损，在编制集团公司合并报表及是否纳入国有资本经营收益范围中理解不透；对于以前年度经注册会计师审计后的财务报表，在审计署再次审计中又发现问题时，是否调整以前年度国有资本经营预算收益以及如何调整存有疑问；对于因遭受重大自然灾害造成巨大损失能否减免利润以及如何履行程序还不很清楚；对下属企业国有产权转让收益何时确认及如何上缴还把握不准。这些问题的存在，影响了集团公司国有资本收益核定的准确性，也影响了预算编制的真实性。需要进一步加强对制度文件的理解，提高实践应用水平。
（二）对国有资本经营预算支出重点的认识有待进一步加深
在直属垦区集团公司内，许多企业由于还存在办社会等职能，历史包袱也较重，编制预算时希望通过国有资本经营预算帮助解决部分经费。这致使部分预算支出重点倾向于费用性支出，减弱对企业发展方式转变和产业结构调整的支持力度。短期看，这样做有利于企业解决部分暂时较为突出问题，但长期来看，并不利于企业产业布局调整和结构优化，不利于企业自主创新能力和核心竞争力的增强。还需要在科学合理安排国有资本经营预算资金使用方向和效益，特别是促进企业更大更强的资本性支出方向。
（三）在预算编制与企业发展规划和市场变化结合上还需进一步加强
在编制预算时，将国有资本经营预算作为单一年度计划，未完全树立起通过国有资本经营预算帮助实现集团公司长期发展规划和阶段目标的理念，未能与集团公司长远发展规划有机结合。立足当年预算编制，对宏观经济形势和行业经济形势的分析与预测还不够，未能充分预计经济形势对集团公司生产经营情况和经济效益的影响，部分项目预算申报没有经过严格、科学的论证，项目可操作性较差，实施进度缓慢。这需要在更加深入分析和预测经济形势的基础上，将集团公司年度经营计划与整体战略规划结合，围绕发展战略和阶段工作任务目标，提高预算编制的科学性。
（四）在预算编制与业务开展及其资金需求结合上还需进一步加强
在具体工作中，仍将预算编制仅看作是财务部门的任务，未站在集团公司发展战略高度审视资金需求、开展预算编制工作，未将财务预算渗透到集团公司的经营活动中去。财务部门与业务部门横向间协调沟通不密切，相关信息的利用和整合力度还不够，导致财务部门不能准确了解业务部门重点工作，不能及时掌握生产经营成本项目和主要产品价格、市场供求关系变化对公司生产经营指标增减变动情况和财务比率变化情况的影响。这需要加强部门间的沟通协作，将财务预算与业务预算结合、与当年生产经营重点举措结合，提高预算编制的准确性和精细化水平。
（五）对国有资本经营预算与公共财政预算编制区分上还需进一步加强
在纳入国有资本经营预算范围后，直属垦区集团公司需要同时编制国有资本经营预算和公共财政预算。部分下属企业由于对两种预算的认识不够，往往存在有经费支出需求但不知应该列入哪种预算、或者同时列入两种预算的情况；在国有资本经营预算资金批复后，与公共财政资金相互挤占、挪用，甚至错误认为既然增加了企业国有资本金，企业就可以自由使用资金，在需要调整预算时，可以不履行报批程序。
二、完善中央直属垦区国有资本经营预算编制的对策建议
（一）加强对国有资本经营预算资金性质的认识
国有资本经营预算是与公共财政预算、政府性基金预算、社会保障预算并列的一种预算，是我国预算管理体系的一个重要组成部分。它是国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配；资金支出的目的是根据产业发展布局和结构战略调整，给予企业一定比例资金支持，满足企业改革和发展需要；资金支持的原则是扶优扶强，对盈利性强、成熟度高的项目优先予以支持，对具较强市场竞争力、影响力的企业重点予以扶持。公共财政预算与之区别在于，公共预算是国家凭借公共权力取得预算收入，并在此基础上依据国家法定程序进行再分配；资金支出遵循均等化原则，目的是提供公共产品和服务，满足公共需要。因此，同时编制国有资本经营预算和公共财政预算的企业，应认真区分两种预算收入的来源，明确自身资金需求是生产性的还是保障性的，按照财政部门年度预算支出安排重点和编制要求，分别申报预算，不能将国有资本经营预算收支与公共财政预算收支混编。就支出而言，对于公司兼并重组、整合内部资源、优化产业结构、科技创新和产业化经营、对外投资等项目，应优先通过国有资本经营预算获取资金支持；对于以前通过公共财政预算申请的用于推进事业发展的项目支出，也可积极申请国有资本经营预算，并做好公司内部两种预算的协调配合；对于维持事业发展、保障运转和解决历史遗留负担等费用，则应积极通过申请公共财政预算予以支持。无论哪种预算资金，一旦批复，公司均应严格遵循财政资金使用管理有关要求，按照财政部门批复的预算支出科目、项目和数额规范使用和执行，维护预算的严肃性。因国家政策发生变化或重大自然灾害等不可预见因素，在预算执行中确需作出调整的，必须报经财政部批准。
（二）加强对国有资本经营预算收益内容的理解和核定
正确核定国有资本经营收益是编制国有资本经营预算的一项重点工作。按照制度规定，直属垦区集团公司国有资本经营预算收益主要包括集团公司应交利润、对外投资股权（股份）获得的股利和股息、国有产权转让收入、企业清算收入和其他收入等五方面内容。上述收入均是对集团公司一级企业而言的，二级及其以下企业的上述收入均应按照集团公司股权（股份）比例，纳入集团公司合并报表的应交利润，并经注册会计师审计后予以反映和核定；企业经过再次审计发现以前年度收益错误的，应将有关错误追溯调整后，相关收益差额纳入集团公司当年损益报表，经注册会计师审计后确定上缴收益金额。一级企业发生的国有产权转让和企业清算事项，必须按照企业隶属关系报经最高级主管部门批准后，方能认定国有产权转让和企业清算事项完成，根据有关规定核定的国有产权转让收益和企业清算收益方可确认申报。公司因国家政策进行重大调整，或者由于遭受重大自然灾害等不可抗力因素造成巨大损失，需要减免应交利润的，应当向财政部、国资委报批，将减免的应交利润直接转增国家资本或者国有资本公积。
（三）明确国有资本经营预算支出的目的和重点
根据《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》精神，公司获得的国有资本经营预算资金主要用于经济布局和结构调整，补偿改革成本，提高核心竞争力等方面，分为资本性支出、费用性支出和其他支出，具体支出重点由财政部门通过年度国有资本经营预算建议草案提出。当前正是直属垦区集团公司加快改革发展步伐，推进产业转型升级的关键时期。将直属垦区集团公司纳入国有资本经营预算范围，就是要积极发挥国有资本经营预算资金的引导、示范和带动作用，帮助公司着力推进经济结构调整和经济发展方式的转变，帮助解决公司发展中的体制性、机制性障碍和涉及公司职工切身利益的问题，使更多资本向具有优势的行业和关键领域集中，向公司主业集中，培育出在农业农村经济发展中主业突出、产业链完整、带动能力强、发展水平高、处于行业领先地位的企业集团。
直属垦区集团公司要着眼于长远发展，依据国家宏观经济政策以及年度支出安排重点，结合公司改革发展任务，大力推进产业结构和布局战略性调整，支持兼并重组整合资源，引导资源进一步向重点行业和关键领域集中，提高产业经营规模化、集约化、专业化水平，推动企业做强做优；大力开展科技研发和技术创新，支持技术创新能力建设和开展重大技术研发活动，引导人才资源和创新要素向企业集中，提高自主创新能力和科技支撑水平，推进产业升级和发展方式转变；大力实施“走出去”战略开展国际化经营，发展新兴产业获得长期竞争优势，让直属垦区集团公司始终成为保障国家粮食、橡胶、糖料等重要战略物资安全和引领现代农业发展的战略力量和排头兵。对于因历史原因造成的社会性支出负担，应积极通过直属垦区集团公司内部政企、事企、社企分开，根据国家关于国有农场办社会职能改革有关精神，通过公共财政预算予以补助，通过直属垦区集团公司的不断发展壮大逐步解决。
（四）加强规划引导和项目谋划
随着我国经济结构不断调整和发展方式的转变，国有经济在经济社会发展中的作用日益重要，国有资本经营预算支持直属垦区集团公司发展的力度将会越来越大，向直属垦区集团公司集中的资源和项目将会越来越多。直属垦区集团公司应当以规划为引导，加强项目谋划和储备，争取更多国有经营预算资金，增进发展内生动力，进一步做大做强。首先，集团公司应立足资源现状，以全球化战略思维，对产业发展进行长远规划，对人才、技术、原材料、资源等产业要素进行统一布局，制定符合自身实际的科学的发展战略、阶段目标和发展步骤；要关注国家经济社会发展有关规划中与本行业相关的内容，从高处着眼，看准公司发展所面临的机遇以及努力的方向；要关注同行业其他企业的发展动态，进行横向比较，准确定位公司发展阶段和与先进水平的差距。在此基础上，努力将实现公司长远发展的目标，转变生产发展方式、调整经营结构、提升研发创新能力、推进产业升级等方面的思路、措施项目化，根据所处行业、产品品种、生产环节的需要，构建功能性强、目标明确的项目。同时，通盘考虑国有资本经营预算编制和公司发展战略及业务工作布局，努力实现年度预算与公司长远发展规划有机结合，与当年生产经营重点举措有机结合。在编制年度预算时，要加强经济发展形势的分析和预测，及时掌握生产经营成本项目和主要产品价格、市场供求关系变化，关注公司运行质量，认真预估项目对公司经营产生的影响；对于申报的资本性支出项目，要深入开展可行性分析和效益分析，制定详细的投资与资金筹措方案；对于费用性支出项目，要充分论证立项的必要性和资金支出范围；要高度关注会计信息质量，做好公司财务状况跟踪分析工作，明确预算数据测算过程、依据和标准等，尽早安排资金执行计划，提高财务资源配置效率。
（五）加强内部管理和组织协调
国有资本经营预算资金在支持公司发展的同时，也对直属垦区集团公司管理提出了更高的要求。集团公司应积极适应国有资本经营预算制度要求，遵循市场经济规则，不断完善现代企业制度，优化经营管理，加强内部控制建设，完善各项管理措施，强化风险防范，及时推进项目实施，稳步提高盈利水平，切实提高国有资本经营预算资金使用效益。公司要站在整体发展角度编制预算，深入研究有关事项；明确公司财务部门和业务部门的分工协作关系，加强部门间的横向沟通和协调，加大信息和资源整合力度，努力提高预算编制的科学性和精细化水平。公司要明确业务部门的预算执行主体地位，加强国有资本经营预算项目绩效评价，对项目实施情况进行追踪问效，严格按规定使用预算资金，保证专款专用，不得截留、滞留、挤占和挪用，保证预算执行的规范性和资金安全，努力实现国有资本经营预算社会效益和经济效益双丰收。
（作者单位：农业部管理干部学院）
责任编辑：蔡基松
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