历史经验表明，屯田戍边对国家长治久安具有极其重要意义。农垦边境农场是党中央治国安邦、强化边疆治理的重要组成部分，是新时期戍边固疆、维护边疆稳定、推进开发开放、繁荣边境经济的重要力量，在沿边地区开发开放中具有重要地位和作用。近些年，农垦边境农场建设取得了明显成效，但还存在这一些突出问题亟待解决，需要进一步加大政策支持力度。新时期农垦广大干部职工必须牢固树立“屯田兴则边疆治，屯田亡则边疆乱”的战略思维，扎实做好各项工作，为边疆地区的稳定和发展做出新的更大贡献。
一、基本情况
（一）边境农场数量和分布情况
截至2014年6月底，农垦有276个边境农场，占全国农垦农场总数1799个的15.3%。边境农场分布在10个垦区，其中：新疆国有牧场68个、新疆生产建设兵团58个、黑龙江垦区38个、云南垦区28个、新疆国有农场24个、内蒙古垦区23个、吉林垦区19个、广西垦区11个、辽宁垦区6个、西藏垦区1个。
边境农场分布在8省区的108个县（市、旗），边境线长5794公里，占陆地边境线总长的25.4%。边境农场人口173.98万人，占陆地沿边地区总人口的6.56%；面积19.61万平方公里，占陆地沿边地区总面积的10%；职工47.66万人、土地2.94亿亩、耕地6142万亩，年人均纯收入1.63万元。
（二）边境农场经济发展情况
一是主导产业。边境农场的主导产业有粮食、棉花、天然橡胶、畜牧业、边境贸易、旅游等，其中黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古等垦区的边境农场以粮食、畜牧业、油菜、水果、旅游产业为主；云南、广西等垦区的边境农场以天然橡胶、茶叶、咖啡、热作等产业为主；新疆生产建设兵团、新疆国有牧场、新疆国有农场、西藏垦区以棉花、畜牧业、边境贸易、边境旅游等产业为主。另外，不少边境农场因地制宜地发展特色产业，形成了一定规模，取得了较好成效。例如，内蒙古垦区巴彦陶来农场的蜜瓜、西藏垦区察隅农场的药材、新疆国有农场的设施农业和啤酒花、红枣、新疆生产建设兵团农十师181团哈密瓜和甜菜等产业。
二是产业集团。近些年以来，边疆垦区加快发展农业产业化、集团化、股份化，培育形成了60多家市场竞争力较强的企业集团，这些企业集团已成为了区域经济增长极和边疆地区先进生产力的代表。例如，黑龙江垦区宝泉岭管农场理局的宝泉大豆制品有限公司、黑龙江北珠精米加工有限公司、完达山宝泉岭分公司；黑龙江垦区牡丹江农场管理局的恒兴粮油有限公司、金沙农化公司、超越贸易有限公司；广西垦区的糖业集团有限公司、茶叶集团有限公司、剑麻集团有限公司；云南垦区的天然橡胶集团、茶叶产业集团；新疆生产建设兵团的中国彩棉集团公司、新天国际葡萄酒业有限公司、伊力特实业股份有限公司、中基番茄制品有限责任公司。
三是国际合作。黑龙江、云南、广西、广东、内蒙古等垦区以及新疆生产建设兵团，积极稳妥地开展国际农业合作开发，取得了明显成效。截至2013年底，以黑龙江、广东、云南、新疆生产建设兵团等为主的垦区在42个国家和地区，设立了113家境外企业，累计境外投资超过150亿元。农垦境外粮食种植面积达到350万亩，年产量超过20亿斤；天然橡胶种植面积30万亩，年加工能力35万吨；境外替代种植面积达到24万亩，为铲除境外毒源做出了积极贡献。2013年，农垦境外企业盈利超过10亿元人民币，产品出口金额838亿元。
（三）边境农场的重要作用
边境农场在维护边境安全、繁荣边境经济、促进民族团结、反恐、禁毒、阻击外来动物疫病、抵御外来生物入侵等方面具有重要作用，是保障国家安全的一支重要力量，发挥着稳疆固边的重要作用。加强边境农场建设，加快边境农场发展，既是农场自身的需要，更是维护国家安全的需要。例如，新疆生产建设兵团作为新疆自治区的重要组成部分，长期以来在艰苦恶劣的环境中，克服了各种困难，在维护民族团结和国家统一中做出了突出贡献，在历次处理突发性事件和抗灾抢险期间，兵团民兵冲锋在前，维护了新疆稳定和边疆安全。又例如，云南垦区边境农场肩负着屯垦戍边、为国家提供天然橡胶的双重使命，在促进边境经济繁荣、社会稳定、民族团结、睦邻友好方面发挥着重要作用，承担了应对边境突发事件、禁毒巡逻、阻击境外动物疫病、反渗透等功能，农场民兵和职工积极有效开展上述工作，为边疆地区的稳定和发展做出重要贡献。
（四）存在的突出问题和困难
农垦边境农场是繁荣边疆经济、促进民族团结、维护边疆稳定的一支重要力量，长期以来边境农场在屯垦戍边和繁荣发展边疆等方面做出了突出贡献，建设好农垦边境农场的意义重大。近些年来，边境农场经济社会事业取得良好发展，但还存在一些困难需要解决，以实现经济社会持续健康发展，为实现中国梦做出新的更大贡献。
一是维稳力量和专业物质技术装备不足，屯田戍边能力需要进一步提升。新时期党中央国务院对农垦屯田戍边提出了更高要求，习近平总书记在指出：要把新疆生产兵团建设成为安边固疆的稳定器、凝聚各民族力量的大熔炉、先进生产力和先进文化的示范区。当前边境农场武装力量、维稳力量、禁毒力量、防疫力量、保障生态安全力量不足，相关技术设备不能适应新形势新要求。例如，黑龙江公安派出所业务用房多是上世纪80年代修建或用其他用房改建，有的上世纪60年代的房屋，质量差，有不少已为危房；公安交通工具、通讯设施陈旧老化，专用技术设备落后，与维稳需求还有一定差距。
二是边境农场产业竞争力不强，示范带动边疆经济发展的能力需要进一步提升。边境农场的突出特点是在承担屯田戍边国家使命的同时，发展边疆经济。国家要加大支持，做强边境农场特色产业，增强发展能力，增进职工福祉，在更高水平上实现屯垦戍边和发展边疆经济。由于地处偏远、资源禀赋、产业发展的条件相对较差，加之国家对边境农场支持力度不足，都导致了边境农场产业转型升级滞后。边境农场融资难度大，产业做大做强受到制约，繁荣边境经济、维护民族团结的能力需要不断增强。边境农场产业结构不尽合理，农业增加值占生产总值的比重过大，且主要以粮食、天然橡胶、棉花作物为主，高产、高效经济作物所占比例较低；二产、三产增加值占生产总值的比重偏小，主要以农副产品初级加工为主，精深加工产业较少，完全依靠农业提高经济效益的空间有限；工业企业规模较小、产值较低，为边境农场经济增长做出贡献有限。农场资金短缺，产业发展较慢，尚未形成规模经济和良性循环。
三是公益性基础设施和公共服务设施建设欠账多，保障和改善民生的任务艰巨繁重。边境农场承办教育、卫生、公检法司等社会事务，农场主要收入来源多为地租收入，扣除工资、社保等基本支出，农场建设的资金压力较大，部分边境农场底子薄、积累少、资金入不敷出。近些年来，边境农场公益性社会事业建设的投入80%多由农场自筹，但自筹资金难以满足公益性基础设施和公共服务建设需要，限制了农场发展。例如，广西垦区11个边境农场列入“十二五”规划建设的公路共有170.6公里，然而由于受国家每年下达的计划少的限制，截至2013年底仅下达62.95 公里的建设计划，还有107.7公里有待实施，尤其是边境农场位于山区，建路成本高，国家每公里补助标准少，农场配套资金难以筹集，行路难问题在边境农场依然突出；广西垦区边境农场都不具备健全的文化娱乐场所，大多数农场除场部有些简易活动器材和球场外，均无文化娱乐室和体育活动场所，职工生活单调。又例如，吉林垦区的19个边境农场多年来未享受到国家各项边境补贴政策，地方政府也因农场体制的特殊性未给予充分的重视。内蒙古垦区的边境农场历史债务沉重，农场地处偏远，条件艰苦，农场农田水利基础设施大多建于上世纪六七十年代，大部分破损严重，需投入大量资金进行改造。
四是边境农场吸引和留住人才的难度大，需要加大人才队伍建设力度。人才短缺和人才素质低，成为制约边境农场持续健康发展和提升屯田戍边能力的瓶颈。边境农场区位条件、自然条件、经济条件较差，边境农场所处区域生产生活环境艰苦、待遇不高、缺乏发展机会，限制了大专院校毕业生前往边境农场从事技术和管理工作，后继乏人的现象比较突出。例如，新疆兵团边境农场离当地中心城市的平均距离为120公里，第十四师距离乌鲁木齐2181公里。尤其是随着原有职工的老龄化，也产生了管理人才和一线职工青黄不接甚至断层。边远艰苦地区的人员津贴政策落实起来有困难，云南垦区的35个边境农场、广西垦区的11个边境农场都未享受到边远艰苦地区津贴（当地边境农村的边境津贴为每人每月96元）。因此，需要加快边境农场基础设施建设和产业发展步伐，落实政策措施，改善边境农场生产生活条件，为解决人才短板问题创造条件。
五是边境农场开展国际经贸合作的广度和深度不够，需要加大相关政策支持力度。边境农场开展国际经贸合作的区位优势明显，但长期以来，由于对农垦边境农场的认识不充分、相关政策不善、支持力度不够以及农场自身筹资能力有限等原因，与周边国家经济贸易合作的广度和深度不够。主要体现在边境贸易园区建设滞后，边境贸易规模偏小，与周边国家农业合作开发的力度不够。例如，云南垦区在缅甸、老挝替代种植的规模偏小、品种单一，替代经济体系还处于建设阶段；黑龙江垦区在俄罗斯远东地区的粮食种植投资力度有限、经营规模不大、集约化程度不高。
二、总体思路
（一）指导思想
全面贯彻党的十八大和习近平总书记视察新疆生产建设兵团的讲话精神，立足边境农场发展实际，统筹国际国内两个大局，坚持屯垦戍边和开发开放，完善边境农场开发开放的战略布局，构建维稳开放、固边开发、和平发展的平台，发展边境农场特色产业，保护边境农场生态坏竟，促进沿边地区的协调发展和长治久安，为实现中华民族伟大复兴的中国梦做出新的更大贡献。
（二）功能定位
边境农场是具有区域性、经济性、社会性、政治性和特殊性的国有农业企业。新时期，边境农场是建设和发展我国边境事业的国家队，更是屯垦戍边的精锐部队、现代农业建设的精锐部队、农业实施“走出去”战略的精锐部队和沿边开发开放的重要主体功能区。
一是屯垦戍边桥头堡。新时期屯田戍边的内容更加广泛、责任更加重大、意义更加深远，边境安全是国家综合安全的重要组成部分。边境农场在维护民族团结、反恐、禁毒、打击境外敌对势力的渗透破坏等方面具有重要作用，是治国安邦的重要载体。历史经验表明，屯田戍边对国家长治久安具有极其重要意义，要牢固树立“屯田兴则边疆治，屯田亡则边疆乱”的战略思维，扎实做好各项工作，为边疆地区的稳定和发展做出突出贡献。
二是边境重要生态安全屏障。边境农场在保护边境生态安全、阻击外来动物疫病、抵御外来生物入侵等方面的作用十分重要。加强生态保护，促进生态修复，形成边境生态安全保障带；加大防疫力量建设和相关设备购置力度，提高防疫水平，有效阻击境外疫病和抵御外来生物入侵。
三是边境现代农业示范区。发挥边境农场组织化、产业化、集团化、现代农业技术先进的集成优势，以现代农业示范区建设为重要抓手，加强现代农业建设，提升农业产业化水平，示范带动边境经济发展、促进农村经济发展、维护民族团结和边疆稳定。加强边境农场小城镇建设，吸纳周边农村群众到农场就业、创业和定居，促进垦地共同发展，增进农村家庭和谐与社会稳定。
四是促进睦邻友好生力军。依托主导产业，加强边境贸易区建设，加强与周边国家的经济贸易合作，互通有无、互利共赢。加快实施“走出去”战略，拓展境外农业合作开发的广度和深度，扩大境外投资和经营规模，提高经济和社会效益，提升境外企业盈利水平，积极解决东道国的粮食安全和民生问题，促进睦邻友好。
（三）目标任务
一是坚持国家利益至上。统筹国家需要和农垦持续发展，顾全稳定大局，服务国家战略，牢固树立边境农场为国家所有、国家所控、国家所用的思维，加强屯垦戍边基础设施建设，维护边疆稳定的能力显著提升。反恐、检验、检疫等设备完善、技术成熟、能力增强，边境农场成为抵御外来生物入侵和阻击境外动物疫病的重要力量。
二是边境农场经济发展水平和综合竞争力显著提升。加快边境产业集团转型升级，依靠创新驱动，坚持政府支持，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，实现特色产业快速健康发展，建成具有生态优势的特色产业集群和农产品加工基地，打造边境农场经济升级版。边境农场生产总值年均增长8%以上，职工人均纯收入年增长12%以上，到2020年，职工年人均纯收入达到3万元以上。
三是建成具有开发开放的经贸合作产业基地，具有区域性经贸合作的旅游集散中心。把边境农场建设成为沿边地区开发开放的主体功能区。到2020年农垦境外产业经济体系更加健全，企业市场竞争和盈利能力较大幅度增强，国际物流营销体系基本建成，境外粮食等农作物年种植面积超过1500万亩，境外天然橡胶年加工能力达到60万吨。
四是保障和改善民生。加强保障性安居工程建设，到2020年边境农场城镇化率达到60%以上，集中供水、供暖率均达到80%以，集中供气率达到70%以上，生活垃圾和生活污水集中无害化处理率达到85%以上，职工群众居住条件明显改善，建成具有民族特色的边境城镇，体现中华民族的风情文化。加强边境农场医疗、教育、文化、卫生、体育等基础设施建设，推进公共服务均等化，职工群众共享改革发展成果，促进人的全面发展。
三、对策建议
把农垦边境农场建设纳入国家有关规划，同步规划、同步实施，切实使国家在财政、税收、金融、经贸、产业、人才、土地等方面的支持政策得到全面落实，公益性社会事业建设、强农惠农富农等政策适当向边境农场倾斜。根据农垦实际和服务国家战略需要，应编制边境农场重大工程建设专项规划。
（一）设立农垦万里边疆屯田戍边主体功能区专项，提升维稳戍边能力
大力构建边境新型武装垦殖集团、生态安全屏障、动物疫病阻击带。加强边境农场国防教育投入，提高政治军事素质，增强民兵战斗力，提高处置突发事件能力，加强反恐专业技术力量建设力度，严密防范和有效打击恐怖活动和境外敌对势力的渗透破坏活动，保证边境安全。加强边境生态安全保障、禁毒、检验检疫等建设。加强边境外来动物疫病阻击带建设和生态保护力度，更好地发挥农场作用。重点支持边境农场公共产品、特色产业、边境贸易、边境旅游等的建设和发展，繁荣边境经济，维护民族团结，保障边境安全。
（二）支持边境农场公益性基础设施和公共服务设施建设，保障和改善民生
以加快城镇基础设施和公共设施建设为重点，完善城镇功能，提高城镇化质量，采取重点投入、集中推进的方式，建设绿色、低碳、节能、宜居城镇，全面提高城镇建设质量和管理水平，高起点规划、高标准建设、高效能管理、高品位示范，加快推进城乡一体化发展。加大保障性安居工程、公益性基础设施、公益性服务建设力度，为吸纳人才、留住人才、建设边疆提供必要的物质条件和设施。加大对边境农场的支持力度，提升边境农场的综合实力和职工生活水平，增强凝聚力和吸引力。建立健全人才激励机制。加大专业技术人才和职业农工培训力度，中央财政设立屯田戍边专项津贴，支持高等院校为边境农场定向培养高素质人才，支持中央博士服务团到边境农场挂职锻炼，启动实施东部垦区和边境农场间的人才挂职交流工作。
（三）设立特色产业走廊建设专项，做大多强边境产业集团
加快发展边境特色产业。通过安排中央预算内资金扶持边境农场经济发展，提高对边境农场的补助水平，加大中央财政对边境农场产业发展的支持力度，增强边境农场自我发展能力。支持边境农场粮食、天然橡胶、畜牧业、农产品精深加工、边境贸易、边境旅游产业的发展，加强农田、贸易、旅游基础设施建设，打造一批边境经济强场和旅游名镇。支持边境贸易市场和边境贸易园区建设，开展国际经济合作，增进睦邻友好。大力发展边境农场旅游业，依托丰富的自然生态资源、现代农业资源、军垦文化资源以及特色鲜明的民族和历史文化资源，以打造吸引力强、知名度高、综合效益好的知名旅游目的地为主要目标，以培育壮大一批市场竞争力强的边境旅游精品景区、精品线路和旅游企业集团为重点，加强酒店、旅行社、基础设施、餐饮、购物、演艺、信息等旅游要素的建设。在稳固发展优势主导产业的同时，要结合农场自身的资源优势，大力发展二三产业，拓宽产业发展渠道，优化农业产业结构，在巩固发展粮食生产的基础上，加快发展高效农业、设施农业、有机农业和观光农业。挖掘资源优势，变资源优势为经济优势，大力发展食品加工业和现代服务业。积极承接资源节约型、环境友好型产业转移。
（四）强化国际农业合作交流，为促进睦邻友好做出新的更大贡献
支持边境农场的边贸合作区建设，立足特色优势产业，增进与周边国家的农产品贸易，提升经济效益。设立农垦实施“走出去”专项支持资金和基金，统筹国家利益和农垦经济发展，坚持互利共赢、政府支持、企业为主，充分发挥边境农场区位优势，依托国际营销售物流体系建设，以境外粮食、天然橡胶、棕榈油、畜牧、物流等产业为合作重点，以绿地投资和并购为主要投资方式，积极建设一批境外重大项目、大基地，培育和完善农垦境外全产业链的高端产业经济体系，提升市场竞争力和资源控制力。黑龙江垦区扩大在俄罗斯远东地区的粮食种植规模和畜牧业养殖规模；广东垦区深化与东盟国家的合作，加快建立境外天然橡胶种植和加工基地和其他热作产业基地；广西、云南等垦区重点开展境外替代种植、发展替代产业；辽宁、吉林等垦区，重点加强与东北亚国家的合作，争取实现突破性进展；内蒙古垦区、新疆国有农场、新疆国有牧场、新疆生产建设兵团，抓住“一路一带”建设的良好机遇，全面开展与塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦等的国际经贸合作。
（五）扩大边境农场经营规模，示范带动农村经济社会事业发展
立足现有的276个边境农场的基础上，在坚持国家利益至上、尊重农民意愿、维护农民利益的前提下，国家大力支持边境农场和农村深度融合、场村一体、共同发展，新建一批边境农场，用10年时间在边境新建200个左右的屯田戍边农场，为保障国家边境安全做出更大贡献，为解决农村空心化、农民老龄化、农业兼业化问题和促进农业农村事业发展做出新贡献。
（六）发挥市场在资源配置中的决定性作用，建立多渠道投融资机制
坚持市场化的改革方向，充分发挥国有资金导向作用，逐步形成投资主体多元化格局。加大边境农场的公益性基础设施和公共设施的投入。同时，深化基础设施建设投融资体制改革，制定有利于吸纳各种资金的优惠政策，创造良好的投资环境，大力发展混合所有制经济，鼓励各种社会资金投入经济和社会事业建设，为边境农场持续发展提供动力。
（作者单位：农业部农垦局发展计划处）
责任编辑：成德波
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