创新土地节约集约利用机制，是转变经济发展方式、调整产业结构、建设节约型社会的紧迫任务。如何创新土地利用机制，为发展提供用地保障？如何破解用地瓶颈，促进现代农业，统筹城乡发展？湖北农垦龙感湖农场（管理区）近年来通过土地信托化、腾笼换凤、迁村腾地等多种有效方式，进行了大胆探索，盘活存量和节约集约利用土地，提高土地利用效率，实现了经济社会发展的良性循环。
从2013年下半年开始，该区加大对闲置土地清退力度，至今年7月共劝退土地面积583.82亩，通过村庄集并、迁村腾地方式，复垦土地面积达840余亩。两者相加，节约土地面积1423.82亩，占龙感湖管理区两年用地指标3000亩的47.46%。
黄冈市委《关于贯彻落实中央、省委全会深化改革的实施意见》第五条指出，创新土地利用管理机制，设立龙感湖土地信托化改革试验区。从某种意义上说，就是鼓励龙感湖在土地改革方面先行先试。
一、土地信托化，促进现代农业发展
2014年3月7日，中信信托有限责任公司与黄冈市人民政府，就共建龙感湖土地信托化改革试验区签署战略合作协议。此次流转项目涉及6万亩土地，是首单以土地信托介入国有农场改革的新模式。这标志着龙感湖农场经营田流转信托化，导入金融元素，实现资源资本化、资本股份化。职工积极支持并参与经营田流转和经营，变“职工身份”为“股民身份”，变“租赁收入”为“股份收入”。
信托机构的介入可以导入金融元素，激活土地的资本属性，实现市场化有效的增值。金融机构的介入，还可以实现一个均衡的定价机制，较好地完善当前土地流转定价机制。金融机构能以更优秀的市场视角来导入产业因素，将知识元素注入“三农”，土地信托化能引入第三方农业产业化专业公司，有利于在龙感湖加快形成“公司+农户+基地（合作社）”的模式，有利于构建新型农业经营实体，提高组织化生产能力，在市场的“指挥棒”作用下，走农业产业化、规模化、集约化之路，推动龙感湖现代农业发展。
作为省属国有大型农场和省部共建现代农业示范区，龙感湖农场保持大面积基本农田发展主粮、主棉产业不变，向更高层次的先进农业技术迈进。对于一些荒坡、荒滩、飞沙地和土地的“边角余料”，农场积极推广大棚西瓜、大棚蔬菜、苗木花卉种植、稻虾连作等高效种养模式，效益非常明显，实现了“尾巴大于头”，农场土地盘活了，老百姓得实惠。
二、“腾笼换凤”，破解工业用地瓶颈
近年，龙感湖工业经济得到较快发展，但也遇到了“成长烦恼”：一边是大项目、好项目没有土地可供，一边是园区不少的土地闲置，“圈而未建、建而未产”。为解决用地难，龙感湖做了大量工作。强化土地综合利用，清理园区土地闲置资产，实施“清理劝退”行动，力求做到先“满园”再“拓园”。鼓励和引导濒临破产、经营不善或资产闲置的企业，出租、转让、置换闲置厂房和土地，引进“吃得少、产蛋多、飞得远”的好“凤”，盘活企业闲置土地，拓展工业发展空间，实现了“腾笼换凤”。
2013年以来，该区先后清理规范了98家企业合同，对方威卫浴、一帆家居、首豪电子、博宇电缆、富联电子、朝阳农牧、跃龙科技、侨联纺织、亮迪光电9家圈而不建的企业进行劝退，共退出总面积达583.82亩土地，重新安置了鸿泰纺织、东兴食品、天懋织布、琅琊机电、三鸿联益、福达工贸、天富氨纶、博利机电、永鑫鞋业9家企业入园，解决了新建企业用地困难，可安排劳动力890人就业。针对签约未开工、建成未投产、停产未复工的项目，要求安排计划，限期开工投产，否则将解除协议予以清退；针对部分占地大用地小的企业，采取限期上新项目或割让土地等方式，整合土地资源，提高土地利用率；对限期不开工、不投产企业，终止协议，收回土地。同时，根据入园企业需求，及时将收回的土地挂牌给前景好、效益好的企业，帮助企业办理相关手续，促进项目尽早开工建设。
为使土地得到更加规范的管理，龙感湖国土分局成立土地储备中心，对腾出的土地及时进行收储，并有序公开招拍挂，对部分地块进行抵押融资，确保收储土地效益，在一定程度上缓解了项目建设的资金压力。原机械厂、城区砖瓦厂、造纸厂、新闸冷冻厂等老工业用地确权变更，面积涉及近700亩，可为管理区节约报批成本2000万元。
为确保“腾笼换凤”出实效，龙感湖建立 “以亩产论英雄”评价机制，每年对工业企业以“亩产税收”进行效益评价，考评结果作为政策兑现和企业评优评先的重要依据。一方面刺激和鼓励企业想方设法少用地、高投入、高产出，盘活现有土地存量；另一方面倒逼企业淘汰落后产能，结合“三改一拆”，加快“腾笼换凤”步伐。
三、迁村腾地，推进城乡统筹发展
龙感湖通过大力开展迁村腾地、增减挂钩，整合了农村用地建设，确保了招商引资企业用地有保障。在城乡建设用地方面，通过村庄集并、迁村腾地方式，复垦土地面积达840余亩。2013年共规范用地2000多亩，避免了违法用地，市国土部门奖励该区建设用地指标200亩。
坚持规划引领。请湖北省规划设计院对龙感湖农场城乡进行全域总体规划修编。按照城镇发展“一城两镇三点”的总体布局，打造芦柴湖办事处、塞湖办事处两个文化特色集镇，聘请中国城市建设研究院进行规划编制，启动楼台生产队和东风新村美丽乡村示范村的规划编制工作，通过规划后，龙感湖停止了所有的生产队建房，建房全部集中到规划移民点的聚居区里。
目前，该区城区面积已由当初简易的一条街扩大到近6平方公里，园区面积10平方公里，集行政、商贸、文化、生产、生活为一体，初具城市规模。
地处湖北东南角的龙感湖农场青泥湖办事处，是全省每天最早看到太阳升起的地方，也是全省地势最低的地方。这样的地理条件，没有让青泥湖得到多少地利，反倒是水灾频频。虽然每年都要投入大量人力、物力来抗洪，但1998年和1999年，还是连续两年被淹。按照国家平垸行洪的要求，办事处90%以上的人口先后被迁出。
龙感湖通过各项政策将百姓移民到城区或其他条件比较好的办事处，目前，该区把廉租房建设资金和垦区文化改造资金整合在一起，集中建设青泥湖办事处廉租房64套，总面积1万平米。该区利用项目资金建成大型农机具库房，所有大型农机具全部进入农机合作社库房里面，小型的农业劳动工具用小型农机具库房存放，一家一间，这样把所有目前分散的群众全部集中居住，把原来的房屋地基、猪圈、树林进行土地复垦，提高土地利用效率。
塞湖办事处四美队现居住户不到50户，而且居住分散，原住房所占面积较大，大多数青壮年职工都在外面打工，家里只有老弱妇孺，部分职工在外面购置了房产。在拆迁并队过程中，该区在不增加新的土地指标的前提下，利用房地产开发商在办事处排灌沟旁边开发商品房的契机，通过垦区危房改造资金的杠杆作用，再通过做开发商工作，以成本价卖给农工，让农工从生产队搬到办事处，改善了农工居住环境，
龙感湖农场开展城乡建设用地增减挂钩试点工作，根据自愿原则，逐步对2667户农户居住的危旧房进行改造，对一些宅基地复耕。拆除旧房后的农户，由政府、项目资金补贴一部分，进入集中安置地居住。
通过土地挂钩，实行农工集中居住，住宅用地面积从原来的人均100平方米减少到现在的35平方米，节约出的建设用地指标用于集体经济组织发展和城镇建设。这既盘活了农村建设用地存量，提高了土地利用的集约化程度，也为产业发展提供了新的空间。
（作者单位：湖北省龙感湖农场）
责任编辑：蔡基松
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