土地是农垦最重要的生产资料，是农垦存在与发展的基础。《中共中央 国务院关于进一步推进农垦改革发展的意见》（中发〔2015〕33号）和《中共广东省委 广东省人民政府关于进一步推进广东农垦深化改革加快发展的实施意见》（粤发〔2017〕13号）都明确提出要“创新土地管理方式”。广东农垦紧紧围绕垦区集团化、农场企业化改革主线，坚持省部共管、以省为主的体制，积极构建以资本为纽带的母子公司管理体制，以创新土地管理方式为抓手，以专业化产业集团合理开发利用土地资源，带动农场企业化改革与公司化改造，加快推进垦区集团化、农场企业化改革进程。
一、当前垦区土地基本情况
（一）垦区土地分布及分类情况
广东农垦是中央直属垦区，创建于1951年8月。垦区现有总人口38.2万人，土地总面积342万亩，主要分布在湛江、茂名、阳江、揭阳、汕尾5个地级市的 47家国有农场。按所有权性质，其中国有327万亩，场带队集体所有15万亩。国有土地中，农用地有292万亩，包括园地140万亩、耕地79万亩、林地38万亩、其他32万亩；建设用地21万亩；未利用地14万亩。
（二）国有农场土地的4种来源
一是在上世纪50年代初期，根据党中央“一定要建立我们自己的橡胶生产基地”的战略决策，组建华南垦殖局，发展我国天然橡胶事业，由县级以上人民政府批准组建国营农场的批文、用地批准文件、政府批准的国营农场设计任务书、规划图等所确定的土地范围，这种情况占80%以上。二是上世纪60、70年代，地方政府在粤西山区修建一批大中型水库。为集中安置库区水库移民，根据省、地政府的决定，部分移民安置区（公社、移民农场）成建制划归农垦系统管辖管理，土地权属由原人民公社等集体所有转变为国有。三是在农场成立之初和随后发展过程中，周边农村农民自愿转换身份为国营农场职工，经地方政府批准，原农村集体土地通过“场村协议”等方式就近并入农场，土地权属转为国有性质。四是周边农村通过“场带队”的形式并入国营农场后，土地性质仍保持为农村集体所有，主要集中在汕尾、揭阳垦区国有农场。
（三）国有土地确权登记和信息化管理情况
广东农垦国有农场土地确权与登记发证工作从2001年正式启动，在省政府的领导下，各级国土部门和农垦积极配合、共同努力，农场土地确权登记发证工作取得了明显成效。垦区342万亩土地中，15万多亩场带队农村集体所有土地不在此次确权发证范围，7万多亩道路、河流占地只确权不发证，农场国有土地使用权应确权发证总面积约为318.11万亩，已经完成国有土地确权面积317.86万亩，确权率99.9%，发证308.1万亩，发证率为96.9%，有15个农场100%完成确权发证。目前广东垦区土地确权发证工作走在全国农垦前列，得到农业农村部和国土资源部的肯定。垦区同时建立覆盖垦区97%土地面积的信息化系统，并将垦区土地标图信息并入广东省土地地籍信息库统一管理。特别是针对垦区未确权登记发证国有土地，全面梳理并建立带坐标的矢量图，固化存量，严禁新增，为确权收尾工作提供有效支持。
二、垦区土地资源集团化规划与布局
广东农垦紧紧围绕垦区集团化和农场企业化改革主线，创新土地管理方式，合理规划布局农用地资源，积极开发利用建设用地，推进国有农用地资产化资本化，同时建立市场化平台，以市场手段管理配置垦区土地资源，深入推进垦区集团化、农场企业化改革进程。
（一）按照建设现代农业大基地、大企业、大产业的目标，统筹规划“产业集团+农场基地”发展模式的用地规模与布局，合理配置垦区农用地资源。
垦区土地资源主要是农用地，经过60多年的发展，现已形成规模化种养的包括橡胶、甘蔗、剑麻、粮油、水果、水产、乳业、畜牧等八大产业，并且都组建产业化龙头，推行集团化经营。垦区统筹规划各产业用地规模与布局，并具体落实到相应农场。在国内规划宜胶园地65万亩，橡胶由农场种植、管理和收割，农场将产品委托广垦橡胶集团加工和销售。在湛江垦区雷州半岛甘蔗宜种区规划园地40万亩，农场将土地采取承包给职工或租赁给其他经营主体，约定种植甘蔗，并按照约定价格将甘蔗原料出售给糖厂加工，产品则由广垦糖业集团负责销售。在湛江和揭阳垦区剑麻宜种区规划园地8万亩，采取与糖业同样的经营模式；在汕尾垦区规划1万亩水田种植水稻，在茂名和阳江垦区规划15万亩林地种植油茶，前者以订单式生产、后者以委托加工形式对接广垦粮油集团。燕塘乳业采用租赁农场土地的方式，在阳江、汕尾垦区规划设施农业用地建设两个规模化奶牛养殖场， 农场按订单农业方式种植牧草，提供给养殖场。广垦畜牧集团采取租赁农场土地同时将20年租金入股畜牧集团的方式，在垦区规划近万亩设施农用地，建设30个规模化生猪养殖场。橡胶、剑麻、蔗糖、粮油、乳业、畜牧等专业化产业集团通过采取土地租赁、订单农业、委托生产等方式打造现代农业种养基地，逐步把农场培育为产业集团的生产基地，实现垦区农用地资源综合效益最大化。
（二）整合组建专业化房地产开发公司，统一开发利用垦区建设用地，以及政府收回国有农用地后按比例划拨给农场的留用地。
垦区建设用地存量主要是道路和居民区，工厂用地不足3万亩，存量建设用地可以通过“三旧”改造的方式进行开发利用，有8个城郊农场有三旧改造的需要。新增的主要是近年来政府收回农场国有农用地，按10%-15%的比例采取划拨方式留给农场发展二三产业的建设用地，统称留用地。自2003年以来，政府收回农场土地按合同应给回农垦留用地3567亩，分布在五个地市垦区17个农场，但绝大部分没有落实落地，也没有开发利用。
鉴于建设用地的开发利用的政策性、专业性、区域性都很强，与民营私企合作存在监管困难。垦区整合组建专业化房地产开发公司——广垦置业有限公司，由该公司统一负责垦区建设用地的开发利用。广垦置业将工作重心由城市房地产开发转向垦区土地价值显化，拿地方式、产品结构、开发模式等都进行调整，先后与汕尾农垦集团和茂名农垦集团合资在汕尾、茂名组建置业分公司，由分公司投资在铜锣湖、火星、建设等农场组建项目公司，目前又与阳江、湛江、揭阳垦区签订框架协议，组建分公司，与有留用地和“三旧”改造需要的15个农场签约组建项目公司，着力推进留用地和“三旧”改造项目的落地开发。
在合作开发过程中，广垦置业公司、各农垦集团和农场等合作主体都是广东农垦属下纯国有企业，不存在私有成分，也不允许管理人员和职工持股。国有资产资源收益可确保不流失。同时，农场以建设用地为基础，参股项目公司，可将土地价值显化为经营性物业，拓展多元化经营。
（三）以农垦土地作价出资（入股）和授权经营、国有农用地抵押担保等改革试点为契机，积极推进农用地土地资产化资本化。
省国土资源厅印发《关于做好我省国有农用地基准地价制订发布加强农用地价格评估管理工作的通知》，制定《广东省国有农用地基准地价评估指导意见》，启动广东省国有农用地基准价值评估工作。2017年全面完成垦区农用地基准地价制定和发布工作，解决了国有农场农用地价值评估及出让金确定的前置性难题。
广东农垦以广垦畜牧集团为责任单位开展“农垦土地作价出资（入股）、授权经营”试点工作，引入外部专业服务机构开展土地资本运作，目前已完成《广东农垦集团公司下属企业广东广垦畜牧有限公司股份制改造土地资产处置研究报告》。省农垦集团与民生银行广东省分行就农用地抵押担保签定10亿元贷款授信额度，并以广垦糖业集团为责任单位开展“国有农用地使用权抵押、担保”试点工作。首期由广垦糖业集团向民生银行广东省分行申请综合授信业务，申请金额2亿元。经委托专业机构评估，每亩单价31333元。目前，民生银行广东省分行已完成尽职调查并同意立项，并上报总部审委会审批，之后可办理国有农用地抵押担保登记，完成提款。
三、垦区土地资源市场化配置
（一）农用地的市场化配置
对于垦区农用地资源，广东农垦先进行专项清理整治，再通过建立公开交易平台、采取网签合同进行规范统一配置。垦区各专业化产业集团在租金、租期、面积、缴费方式等方面都采用规范的市场化方式使用农场农用地。在此基础上，垦区通过试点、总结、推广，并逐步向物业租赁延展，下一步还要向大宗物资采购、大宗产品销售等领域拓展。
1.开展垦区土地租赁承包专项清理整治工作，摸清家底。结合落实“三过”（租期过长、租金过低、面积过大）清理，全面对有合同的对外租赁土地、职工承包土地和无承包合同土地进行重点清查。对土地承包的面积、期限、承包费标准及到帐情况、合同履行情况等进行核查，摸清家底，防止土地资源和收益流失。清理垦区可承包租赁土地131.33万亩，已经发包租赁面积112.13万亩，实际面积120.31万亩，面积相差8.198万亩。清查工作以问题为导向开始整改，要求对于面积差异较大的（大于合同面积），按照实际测量面积，补充签订（增加面积）合同，按重新签订合同面积缴交承包租金；对测量超出合同面积、又不履行补充签订合同的承包户，坚决核减超出承包面积，农场收回超出部分面积另作他用。
2.建设垦区国有资源有偿使用电子交易平台，推动农用地的市场化配置。委托国资背景招标代理机构建设广东农垦国有资源有偿使用电子交易平台。以湛江垦区农用地租赁承包为试点，农用地对外租赁和职工超岗位承包全部上交易平台参与竞价，推动土地租赁承包行为的公平、公正、公开。今年在垦区全面推广应用，并延展到垦区经营性物业的租赁。今年土地对外租赁完成公开竞价333宗，23115亩；物业租赁完成156宗，165334平方米。
3.建立土地和物业租赁电子合同网签系统，全面掌握动态信息。结合垦区土地信息化和电子交易平台的建设，构建土地和物业租赁承包合同网签系统，凡是垦区农场土地和单位物业租赁承包行为，包括经过资源交易平台竞价的土地和物业租赁、对内职工土地承包，都须在合同网签系统签订合同。并将以前签订、目前仍在生效的土地租赁承包合同，录入到网签合同后台管理系统，已经录入近17674份合同，面积超100万亩，农用地年收益近6亿元。整理出农场土地收入挂帐和欠租3亿元，其中超2年的有1.6亿元，有两个农场超4000万元，单个个人或单位欠租超过500万元。
（二）建设用地的市场化配置
广垦置业承担垦区建设用地的开发利用任务后，先后在垦区开展农用地转用进而开发商住物业，“三旧”改造将工厂用地开发商业物业，留用地由划拨转出让开发商住物业等试点工作，分别取得成功，探索出经验，集成操作规程，在垦区推广应用。在土地配置过程中，虽然中发〔2015〕33号文件明确指出垦区存量建设用地自行开发可以采取协议出让方式，粤发〔2017〕13号文件更是将这一政策放宽到垦区留用地开发上，但是在实际操作中，广东农垦都是先请中介进行评估，再根据开发产品和当地政府要求采取协议出让方式，或进行政府招拍挂，或公开拍卖等市场化规范化途径，让广垦置业公司属下项目公司通过受让或参与拍卖摘牌获取土地开发权。
1.加强沟通协调，调整留用地使用性质，拓宽留用地价值显化途径。根据中央和省农垦改革文件的规定，严禁擅自收回农垦国有土地使用权，确需收回的，需事先征求省农垦部门意见。严格遵循农场土地收回事项的审核及收益廉洁风险防控手册，规范流程、强化监督；针对留用地因农场没有工业项目造成落地难的问题，积极与地方政府就留用地的性质和用途认真沟通，新增留用地基本都是近期可开发经营性物业的商业和商住用地，并对之前留用地的性质进行用途调整。截至目前，垦区共落实商住性质留用地825亩。
2.积极推进安居工程，改善职工居住条件，提升农场建设用地和留用地的商业开发价值。2006年开始，广东农垦根据中央和省统一部署，先后开展水库移民危房改造、归难侨危房改造、农场职工危房改造、棚户区改造等职工安居工程。全垦区共完成安居工程81890户，改造面积638万平方米，其中水库移民安居工程19735户，改造住房面积223万平方米；归难侨危房改造1386户，改造面积15万平方米；职工危房改造60769户，改造总面积400万平方米。该项工作的完成，大大改善垦区职工住房条件和环境，同时让改造升级区周边土地的商用价值得以显现。
3.开展领导干部住房和住宅用地调查，严格整改，规范改善性住房需要。全面开展垦区领导干部住房和住宅用地等情况调查，对领导干部和家属在垦区住房及建房用地情况开展登记备案。对一些领导干部违规占用住房、违规取得农场住宅用地等问题进行了整治，针对共性问题，加强监管，堵塞制度漏洞，建立长效机制。专门发文制止违规行为，从领导干部做起，改善性住房需求可以通过规范化开发的房地产市场解决。
4.农场土地农转用开发。主要抓好铜锣湖场部新区开发项目，已经于2017年底开盘发售，开创主动将划拨农用地转建设用地，再走招拍挂程序，推进房地产一二级联动开发的先例，创新了土地开发利用方式，大幅提升垦区农场土地价值。首期推出100套已经销售完毕，农场土地价值显化，广垦置业也实现收益。
5.积极推进存量建设用地“三旧”改造。垦区“三旧”改造项目建设稳步、有序推进，部分项目完成物业分配并出租，实现收益。其中：粤垦路仓库“三旧”项目已经完成物业分配并实现租赁收益，萝岗轻电机项目建成并通过验收，进入销售阶段，科技中心、廉江糖厂、广垦六联工业区旧改项目、宇联工业区三期建设项目按计划有序推进。
6.开发利用好留用地。2017年开始，着手对安排给农垦的留用地进行开发利用。积极推进平岗农场留用地补偿由原工业用地置换为商住用地，地方政府同意505亩商住用地已经落实165亩，协议出让给广垦置业、阳江农垦、平岗农场按65∶20∶15权重组建的项目公司开发；火星农场72亩留用地完成变性为商住用地落地发证，按出让住宅用地，通过公开拍卖方式出让给广垦置业、茂名农垦、火星农场组建的项目公司开发，目前已经开工建设，农场每亩留用地价值在300万元以上；建设农场57亩留用地也已经变性为商住用地落地发证，目前在走拍卖程序，由广垦置业、茂名农垦、建设农场组建的项目公司开发；卅岭农场185亩留用地变性为商住用地落地发证，由广垦置业、揭阳农垦、卅岭农场组建项目公司负责开发。
四、垦区土地资源开发利用
存在问题及解决思路
（一）存在的问题
1.土地收益低且不平衡。垦区农地农用的土地年收益约6亿元。在农场集中的雷州半岛，农用地亩均年收益平均在500元左右，其他片区的农场土地收益还要低些；垦区农场能够依靠土地收益实现收支平衡或有盈余的占三分之一。
2.土地和物业等资源管理水平有待提高。雷州半岛农场土地管理水平相对较高，但也存在欠租额高等情况，其他农场情况更不乐观，建设用地的开发利用也才刚刚起步。这也是垦区农场解困脱贫扭亏增盈的潜力所在。
3.随着土地资源稀缺程度加剧和土地价值的提高，守土保地的难度越来越大。垦区尚有10多万亩土地已领取土地证（林权证）但被周边农村侵占，违法侵占农场土地现象尚未得到完全遏制，回收被占地任务还很艰巨。
（二）下一步工作重点
1.保护好管理好利用好垦区土地。全面完成土地确权发证工作；全面推行土地物业租赁公开交易和合同网签，确保土地收益和提高物业管理水平；创新土地资产配置方式，开发利用好土地，推动土地资产化资本化，为垦区集团化、农场企业化改革提供支撑和保障。
2.强化垦区土地资源利用规划。省农垦集团层面组织编制《农垦土地利用专项总体规划》和《广东农垦小城镇发展规划》，围绕垦区集团化农场企业化的改革主线，规划配置好土地资源，特别是湖光、曙光、建设、火星、平岗、梅陇、卅岭和东埔等城郊型农场的土地资源。
3.增强垦区集团化经营的龙头企业带动力。总结糖业、剑麻、乳业、畜牧等龙头带动农场发展种植养殖业的经验，增强广垦旅游、广垦置业、绿色农产品、中垦物流等三产龙头企业带动能力，有效带动农场发展休闲旅游、土地开发、仓储营销、物业经营等业态，推进农场企业化公司化经营。
（作者单位：广东省农垦集团公司国土房产处）
责任编辑：蔡基松
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