实施农垦危房改造事关垦区广大住房困难职工家庭的切身利益，事关垦区经济发展和社会和谐大局，做好这项工作对于今后一个时期农垦系统率先实现农业现代化、率先全面建成农垦小康社会目标具有重要意义。四年来，农垦危房改造取得了积极进展，成效显著，但特殊困难职工家庭危房改造问题逐渐凸显。基于此，我们通过深入调查了解，在总结现阶段农垦危房改造工作的基础上，分析探讨特殊困难职工家庭危房改造难的原因，梳理部分垦区探索实践，研究提出解决特殊困难职工家庭危房改造的思路及相关政策建议，以期进一步完善农垦住房保障政策。
一、农垦危房改造成效显著
农垦危房改造是全国保障性安居工程的组成部分，于2008年第四季度在黑龙江等六个直属直供垦区启动实施，2011年扩大到全国其他垦区，计划到“十二五”末，实施危房改造174万户。截至2012年底，国家累计下达农垦危房改造任务139.7万户，累计危房改造及供热等配套基础设施中央投资126.3亿元；已开工建设128.6万户，开工率92.1%，竣工99.6万户，竣工率达到71.3%。
总体看，农垦危房改造进展顺利，截至2012年底，已有近百万户职工喜迁新居，垦区职工住房条件明显改善，场容队貌明显改观，城镇化建设步伐明显加快，取得了惠民生、促发展的阶段性成果。黑龙江垦区2011年底数据显示，危改后人均住房面积达到28.6平方米，较危改前增加37.5%，高于全省平均水平2.9平方米；累计撤并居民点1783个，拆除危旧房32.7万套，复垦增加耕地45万亩，相当于1个大中型农场；危改受益人口82万人，占垦区总人口的48%。广东垦区将危房改造做成基础设施配套、公共服务配备、环境优美的小城镇建设，被誉为“村中城”传奇。辽宁垦区榆树农场农垦佳苑小区配套建设环村公路、教育中心、文体中心、医疗中心、商业中心、劳动力再就业培训中心等，将危房改造区打造成为多种功能一体化的现代居住中心。
二、特殊困难职工家庭危房改造问题凸显
农垦危房改造开展以来，尤其是2011年和2012年在全国垦区大规模实施，各垦区和项目农场反映，在实施危房改造过程中还有一定数量的特殊困难职工家庭，如五保户、低保户，因残、因病、因灾致贫户等，改造危房的主观愿望强烈，但由于收入低、无积蓄、无依靠、经济能力有限，难以参与现有政策框架下的危房改造，逐步成为制约全面完成农垦危改任务的突出问题。
（一）特殊困难家庭危改难的成因
根据《农业部 国家发展和改革委员会 财政部 国土资源部 住房和城乡建设部关于做好农垦危房改造工作的意见》（农垦发[2011]2号），现行农垦危房改造补助标准为：根据垦区所处区域经济社会发展状况，中央投资对东部省份每户补助6500元、中部省份每户补助7500元、西部省份每户补助9000元；省级财政以中央和省级补助合计不低于15000元标准进行配套，市县级财政、垦区和农场根据经济承受能力适当补助。
参照目前全国农垦危房改造平均单位造价1000元/平方米和水、电、供热等配套基础设施折合单位面积平均造价300元/平方米，按危房改造基本标准60平方米测算，中央和省级的补助投资合计占全部造价的比例不足20%，在实际危房改造工作中，职工家庭是投资的主要负担方，筹措资金压力很大。例如，山西垦区2011年有2100户危房改造任务，项目总投资3.99亿元，其中：中央投资1575万元，省级配套1575万元，其余由职工自筹，所占比重达到92%；云南垦区2011年和2012年危房改造任务为13100户，项目总投资估算11亿元，其中国家补助资金1.96亿元，农场职工自筹资金9.04亿元，职工投资比重达到82%。自身经济实力较强、投资力度较大的黑龙江垦区提供了26%的建设资金，但职工自筹的比重也达到了60%；在省、市（县）支持力度较大的辽宁垦区，即便按维修加固方式进行危改，职工家庭自筹资金也不低于1万元。
从上述情况可以看出，当前农垦危房改造政策设计的实质是中央和省级投资起引导作用，鼓励垦区职工家庭自筹开展危房改造，投资主体为职工家庭。这样的政策设计使得农垦危房改造发挥双重作用，一方面改善职工住房条件，推动民生建设；另一方面增加住房相关消费需求，带动经济增长。
这种“经济补助”形式的危房改造无形中形成了参与的准入门槛，政策覆盖面是大多数，但部分职工家庭由于经济困难，无力拿出自筹资金实施危改。在项目实施过程中，项目农场只好把危改名额先分配给有自筹能力的职工家庭，造成在危房改造进展到一定阶段后，剩余的危改户中特殊困难职工家庭比例不断上升，从而成为影响全面完成危房改造任务的突出问题。
（二）目前农垦特殊困难家庭的数量
通过对广西、江西、湖南三垦区9个农场的危房改造调研发现，9个农场中有7个属贫困农场，地处偏远，自身人口多，经济实力较弱，职工收入普遍较低，特殊困难职工家庭比重较高。广西垦区4个农场特困职工危房746户，占其危改任务总数的9.9%；江西垦区2个农场特困职工危房334户，占其危改任务总数的13.6%；湖南垦区3个农场特困职工家庭危房372户，占其危改任务总数的13%。2011年江西、湖南垦区人均纯收入分别为7064元和7700元，均低于全国水平。同期人均纯收入高于全国水平的垦区有15个，高于湖南垦区人均纯收入的有21个，分别占全国垦区总数的47%和66%。相比较而言，同期与全国农垦人均纯收入相当的辽宁和河北垦区，贫困职工家庭危房占其危房总数分别为9.6%和10%。另外，考虑部分垦区和农场通过特殊帮扶措施解决了部分特困职工家庭的危房改造问题，如从保障性安居工程中争取部分建设指标在区位较好的农场进行廉租房建设，一些经济条件较好的农场自主建设部分住房供特殊困难户免费居住等。综合推算，全国农垦特殊困难职工家庭危房约占全国农垦危房总数的9%，大约15万户。
三、解决特殊困难职工家庭危房改造的意义
农垦危房改造是国家保障和改善民生、促进社会和谐稳定的重要举措。探索建立针对农垦特殊困难职工家庭危房改造的制度框架，切实有效解决这一群体的危改问题，在现阶段已经成为确保农垦危房改造整体成效、促进和谐、普惠民生的必然选择。
（一）实施特困职工家庭危房改造是完善农垦危房改造政策的客观要求
前述文件明确指出，农垦危房改造以户籍在垦区、且现居住在垦区所辖区域内危房中的农垦职工家庭特别是低收入困难家庭为主要扶助对象。一方面指出危改是面向所有户籍在垦区并居住在垦区危房中的职工，另一方面突出强调低收入职工家庭为政策参与群体。然而，在现有政策框架下，特殊困难职工家庭无力参与危房改造，无形中被排除在外。因此，必须进一步完善现有政策，解决特殊困难职工家庭危房改造问题，从而使全面解决农垦危房问题政策目标得以实现。
（二）实施特困职工家庭危房改造是促进垦区社会和谐的必然选择
农垦危房改造是按照职工家庭投资为主、政府给予一定比例资金补助的方式开展的。但是由于现有政策没有根据职工家庭经济条件进行细分，特殊困难职工家庭没有能力参与其中，从而加重了特殊困难职工家庭和其他职工家庭生活条件的差异，使特殊困难职工家庭产生居住在危房中的挫折感和剥夺感。因此，作为一项与垦区职工自身利益直接相关的民生工程，农垦危房改造必须要考虑到各个阶层所处的条件，针对不同群体制定差异化的危改政策，促进职工家庭居住条件普遍改善。
（三）实施特困职工家庭危房改造是健全住房保障体系的有益探索
在实际中，危房往往是动态产生的，而且往往伴随着贫困的发生。特别是近些年灾害天气增多，因灾致贫、因灾倒房的情况时有发生。解决农垦特殊困难职工家庭危房改造问题，是立足当前、着眼未来的有益实践，对于探索符合农垦实际的住房保障制度设计，保证职工家庭在房屋损毁后的较短时间内恢复正常生产生活，保证“住有所居”，具有很好的借鉴意义。
四、解决特殊困难职工家庭
危房改造的有益探索
一些垦区及项目农场在解决贫困职工家庭危房改造方面已经进行了积极的探索，有限解决部分特殊困难职工家庭的危改问题，但成效甚微。据调研了解，主要有以下几种方式：
一是帮扶式。农场动员、组织干部职工出钱出力，帮助困难职工家庭进行危改。湖南垦区洞口茶铺茶场要求农场干部按比例帮扶贫困户，部分无偿出钱、出力，部分借钱，部分干部用自己的房屋或资产抵押帮助贫困户贷款。江西垦区部分农场干部组织把拆旧的建材进行整理，给困难职工家庭再利用，以减轻建房压力。
二是安置式。农场筹资建房，免费安置特殊困难职工家庭住房。湖南垦区七里山园艺场为安置20户孤寡老人集中建平房，每户住房标准25平方米。
三是公租式。利用政府安排公租房建设指标集中建设住房，以较低的租金标准，租给特殊困难职工家庭。广西垦区良圻农场由当地政府安排保障性住房建设项目，每平方米补助500元，集中建设一座50户的公租楼房，户型面积60~70平方米，供困难职工家庭居住，仅收取少量租金。
五、解决农垦特殊困难职工家庭
危房改造的思路
现存特殊困难职工家庭危改户特点有三：一是职工家庭经济条件较差；二是居住在危房中，安全居住的需求无法得到保障；三是无力参与现有农垦危房改造政策。因此这类群体的危改问题，只有依靠政府提供基本住房保障，解决他们基本的居住需求。因此，特殊困难职工家庭危改政策设计的原则应由“经济补助”向“社会救助”转变。
社会救助是指国家和其他社会主体对遭受自然灾害、丧失劳动能力或者其他低收入公民给予物质帮助或精神救助，以维持其基本生活需求，保障其最低生活水平的各种措施。一方面，社会救助对于调整资源配置、实现社会公平、维护社会稳定起到非常重要的作用；另一方面，社会救助是居民生存权的基本保障，体现了国家职责，获取社会救助是公民的一项基本权利。
当特殊困难职工家庭无法通过自己的能力满足其基本住房需求的时候，由政府作为责任主体，根据当地的经济发展水平和居民的生活水平，通过各种制度和手段提供基本住房保障，成为解决维护职工家庭基本住房权利的途径选择。
六、农垦特殊困难职工家庭
危房改造的制度设计和政策建议
农垦危房改造已取得了阶段性成果，积累了住房保障操作的经验，为特殊困难职工家庭危房改造奠定了基础。同时，国有农场大多地处偏远，远离大中城市，难以集中参与到城市廉租房、公租房等住房保障体系建设中。因此，设计好农垦特殊困难群体危房改造的具体内容和操作程序，才能保证政策的实施效果。
（一）明确改造对象
明确改造对象是落实政策目标的前提。要通过制定切实可行的办法，甄别并有效量化农垦特殊困难职工家庭危房改造对象范围。农垦特殊困难职工家庭危房改造以农垦特殊困难职工家庭为扶助对象。目前，由于各垦区和项目农场的经济发展水平差异很大，不宜在全国制定一个标准划分农垦特殊困难职工家庭。建议依照项目农场所在地区廉租住房政策标准明确改造对象，扶助对象需符合以下条件：一是家庭收入符合当地廉租住房规定的收入条件；二是家庭住房符合农垦危房的界定条件（农垦发[2011]2号）；三是由于收入低、经济承受能力弱，无力在现有危房改造政策条件下进行危房改造；四是家庭户籍在垦区。
（二）找准救助方式
有效的政策方式是实现政策目标实质的基础。农垦特困职工危房改造政策的实质是按照社会救助的政策原则设计，使特殊困难职工家庭住房转“危”为“安”。综合垦区的危房改造经验和城市廉租、公租等住房保障模式，农垦特殊困难职工家庭危房改造仿照廉租住房保障模式较为适宜。因此，建议农垦特殊困难职工危房改造建设资金由中央、省级、垦区和项目农场投入，建成后由农场统一管理分配，特殊困难职工家庭根据生活水平和收入情况负担较低的租金，并逐步建立与特殊困难职工家庭危房改造准入相适应的退出机制。
（三）严格建设标准
合理的政策内容是实现政策目标的重点。要根据各方面实际情况，科学规划，因地制宜，有序建设。特殊困难职工家庭危房改造遵循社会救助的改造思路，因此改造的房屋为基本的住房保障，要坚决控制困难家庭危房改造的标准，更好实现政府资金对更多困难家庭基本救助的功能。参照廉租房建设标准，每户危房改造面积应控制在50平方米以内，但同时要做到在较小的套型内实现基本的使用功能，满足基本住房需求。
（四）强化救助力度
恰当的政策力度是实现政策目标的关键。据调研，危改中特殊贫困职工家庭数量较大的农场往往经济条件较差。因此，建设资金应主要由中央和省级承担，垦区及项目农场承担部分建设资金。参照目前全国农垦危房改造新建房屋和基础设施单位造价，每套住房的单位造价约为1000元/平方米，配套基础设施建设单位造价约为300元/平方米。建议中央根据垦区所处区域经济社会发展状况给予补助，东部垦区每平方米补助400元，中部垦区每平方米补助600元，西部垦区每平方米补助800元；省级财政以中央和省级补助合计1000元/平方米标准进行配套；垦区和农场承担剩余建设资金。按照每户50平方米计算，改造特殊困难职工家庭危房15万户共需102亿元，其中中央投资48亿元，省级财政配套30亿元，垦区和农场自筹23亿元。中央和省级财政投资比重达到77%，垦区及农场承担23%。
（五）加强监督管理
规范执行是实现政策目标的保障。为保障特殊困难职工危房改造取得实效，项目农场要高度重视，对特殊困难职工家庭危房改造负总责，严格执行工程建设、资金管理、住房分配等方面的制度要求。在工程建设方面，严格执行工程建设有关管理规定，确保工程质量和使用功能；在资金管理方面，严格实行资金专项管理，分账核算，严禁截留、挤占和挪用；在分配方面，要参照当地廉租住房的有关规定，按户建立规范化的特殊困难职工家庭收入、财产和住房情况档案，明确目标责任和具体措施，对申请、公示、核准等环节进行严格把关。
责任编辑：成德波
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