一、农垦新型城镇化的重大意义
新型城镇化是中央在新时期提出的重大战略部署。农垦城镇化是国家新型城镇化的重要组成部分，是农垦开创发展新局的重要抓手、持续发展的重要途径、率先建成全面小康社会建设的具体体现。加快新型城镇化进程，对于促进农垦自身发展和解决“三农”问题，都具有重大意义。
（一）新型城镇化是保障和改善民生的必然要求
农垦新型城镇化的基本理念是以人为本，根本目标是增进职工福祉。城镇化是当前和今后最具有标志性的民生工程。城镇化能改善职工群众生产生活条件，拓宽职工就业创业渠道。随着公益性基础设施和公共服务设施的完善，文化教育、养老保险、医疗卫生、保障性住房等公共服务的全覆盖，居民共享改革发展成果，物质生活更加富裕，精神生活更加充实，生活质量全面提升。新型城镇化能促进社区服务水平和社会综合治理能力的提升，推动体制机制创新，维护社会公平正义、诚信友善、和谐稳定，促进人的全面发展。
（二）新型城镇化是农垦服务国家战略的有力支撑
农垦是现代农业建设的国家队，国有农场是具有经济性、社会性、区域性的大型农业企业组织。新时期新形势下，农垦要在服务国家战略中承担更重大使命、发挥更重要作用，使农垦成为国家屯垦戍边的精锐部队、现代农业建设的精锐部队、保障粮食安全的精锐部队。同时农垦是广大农村区域新型城镇化的精锐部队，屯垦戍边、建设现代农业、保障粮食安全、新型城化相辅相成。提升农垦城镇化质量，形成强有力支撑平台，吸引人才、产业、土地、资金等要素向农场集聚，必将推动农垦在示范带动现代农业建设、保障国家粮食安全、维护边疆稳定、保障生态安全等方面做出突出贡献。
（三）新型城镇化是统筹城乡一体化的重要载体
城镇化的关键是把农民变成产业工人，需要城市支持农村、工业反哺农业、农场带动农户。多数农场远离城市，是农村城镇化的先导区和经济增长极，具有服务农场、带动周边的重要功能。当前农民老龄化、农村空心化、非农化、非粮化问题突出，随着进城农民逐步落户城市，谁来种地成为重大问题。要充分认识新形势下的新“三农”，未来的大趋势是全国农业农场化、全国农村城镇化、全国农民职业化，而农场是农村区域城镇化的重要依托和建设平台。2013年全国承包耕地流转面积达到3.4亿亩，预计到2023年全国耕地累计流转面积将到10亿亩，是当前农垦耕地面积的10.9倍，这为农场大规模承接土地流转、吸纳周边农民到农场就业创造了条件。以农场为主体，共建新型小城镇，扩大现代农业经营规模，提升国家对农业经济的控制力；同时实现周边农民就近就业和就近城镇化，增进农村家庭和谐，促进农村社会稳定。
（四）新型城镇化是促进农垦经济转型升级的强大引擎
城镇化能使职工群众分享发展的红利，能有效增强农垦发展的制度自信、道路自信。城镇化带动生产要素集聚、知识传播扩散和消费群体扩大，有利于增强创新活力、降低经营成本、提升经济效益，驱动传统产业升级和新兴产业发展。加快城镇化进程，培育形成新的增长极，会使更多职工群众通过就业提高收入、提升消费能力、升级消费结构，释放消费潜力。公共基础设施和服务设施等的巨大投资需求，为经济发展提供持续动力。城镇化与现代服务业发展有显著的正相关关系，城镇化过程中的人口集聚、生活方式的变革、生活水平的提高，使生活性服务需求扩大；生产要素优化配置、三次产业联动、社会分工细化，使生产性服务需求扩大。
二、农垦新型城镇化的成效、问题和优势
农垦新型城镇化以人为核心、因地制宜、把握机遇，大力推进以农场场部为重点的小城镇建设，初步形成了特色鲜明的小城镇体系，已经具备在农村区域率先实现新型城镇化的优势和条件，但同时还存在一些突出的问题需要解决。
（一）农垦新型城镇化取得了明显成效
近10年来农垦城镇化率年均提高一个百分点，截至2013年底，全国农垦拥有小城镇1800多个，集中居住人口728万人，城镇化率为51.9%，部分垦区的城镇化率超过70%，例如黑龙江垦区的城镇化率达到82%、安徽垦区的城镇化率超过90%。农垦小城镇建成区总面积3700多平方公里。当前农垦拥有万人以上小城镇310多个，有的已发展成为中小城市，例如黑龙江垦区的建三江常住人口20多万、江西垦区的共青城常住人口19多万、湖北垦区的东西湖农场常住人口超过26万、湖南垦区的西洞庭农场常住人口6万多、河南垦区的黄泛区农场常住人口4.5万多、新疆兵团的石河子市常住人口超过34万。
2008年农垦实施危房改造以来，累计有150多万户职工搬进了新居，促进了城镇化进程，农场面貌显著改观，职工群众居住条件显著改善，较好实现了人口向场部集中、产业向园区集聚、经济向升级版转变。小城镇的投资和建设力度加大，近三年农垦小城镇基础设施和公共服务设施建设投入超过500亿元，小城镇承载能力得到提升。例如，农垦供水、供暖、文化、教育、医疗、体育等公共基础设施不断完善。新型城镇化有力促进农垦发展，通过创新驱动、优化结构、集约发展、产业互动、内生增长、生态保护等举措，初步实现了转型发展、高端发展、和谐发展和绿色发展。部分农场吸纳周边农民到农场居住、就业和创业，为解决“三农”问题做出了积极贡献。例如，安徽龙亢农场常住人口3万多人，其中吸纳周边农民2.6万人，农场和农村形成了以农场为龙头、场村一体、优势互补、合作共赢的发展新格局。
（二）农垦具备率先实现城镇化的优势
农垦小城镇具备成为农村区域新型城镇化先导区的优势和条件。当前农垦广大职工已经较好实现了社会保障的全覆盖，养老、医疗等社会保障水平较高，职工群众能够到场部居住而无后顾之忧。农垦的组织管理、规模经营、产业化运作、集团化发展的集成优势十分显著，能够有效实现人口向场部集中。农垦教育、医疗、卫生、文化等基础设施较完善，为职工群众以及周边农民到农场居住、生活和就业提供了比较优越的条件。农垦小城镇综合水平、发展质量、承载能力领先农村，为率先实现新型城镇化奠定了基础。党中央国务院高度重视农垦事业，国家出台了新型城镇化规划，都为农垦新型城镇化提供了难得机遇。
（三）农垦具备加快新型城镇化进程的基本条件
农垦新型城镇化的条件优于农村,尤其是产业和人才是农垦新型城镇化的两个核心支撑。农垦经济发展质量优于农村，现代农业处于全国领先水平，产业化、集团化、股份化改革成效明显，联合联盟联营战略稳步实施，国际大粮商建设扎实推进，经济转型升级步伐加快，三次产业协调发展，发展活力释放，发展潜力增强，为新型城镇化提供了坚实的产业支撑和经济基础。2013年农垦实现生产总值5938亿元，经济增长连续10年保持在12%以上。2013年全国农垦人均纯收入为12318元，比全国农村高3422元。农垦现代农业建设水平处于全国前列，农垦粮食亩产513公斤，粮食商品率高达88.9%，高于全国农村50多个百分点；农业综合机械化率86%；农业科技贡献率达到55%。农垦二、三产业规模稳步扩大，发展质量不断提升，2013年农垦拥有国家级农业产业化龙头企业70家、省级产业化农业龙头企业394家，规模以上工业企业有3738家。
从人才优势看，全国农垦6000多家国有企业拥有经营管理人才20多万名，其中本科以上文化程度占80%；农垦拥有科研单位368个，科研人员1.55万人；农垦还培养了一批全产业链的职业农工。比较而言，我国农民平均受教育年限为7.9年，文盲、半文盲和小学文化程度务农农民约占70％，大专以上文化程度的务农农民所占比例不到0.1％。
农垦新型城镇化取得了明显成效，具备在农村区域率先实现新型城镇化的优势和条件，但还存在不少困难：一是垦区间城镇化不平衡，少数农场落后于周边农村；二是与中小城市相比，农垦城镇化的质量亟待提升；三是农垦城镇化投资的80%依靠自筹，随着人口向小城镇聚集，公共产品供给压力持续加大；四是由于农垦体制的特殊性，多数农场城镇化建设未纳入地方发展规划，政策边缘化的问题比较突出；五是保障改善民生、强化社会治理的任务艰巨繁重。
三、推进农垦新型城镇化进程的对策建议
农垦新型城镇化要以人为核心，以场部为重点，以服务农场、带动周边为基本理念，坚持合理布局、集约高效、生态文明、彰显特色的原则，科学有序推进小城镇建设。要突出抓好基础设施和社会事业建设，提升小城镇发展质量、吸引力和承载能力；要突出抓好产业结构调整，加快经济发展方式转变，增强产业支撑能力；要突出抓好政策落实，拓宽融资渠道，保障改善民生；要突出抓好垦地合作，促进共同发展。对于推进农垦新型城镇化进程提出以下对策建议：
（一）完善规划，科学发展
高起点、超前性、科学性地编制新型城镇化规划，制定路线图、时间表，明确小城镇的主要功能、建设重点和建设规模。适应工业化、信息化、城镇化、农业现代化、市场化、国际化深入发展的形势，遵循城镇建设和管理的客观规律，对小城镇远期发展进行科学预测、系统布局和综合指导。小城镇建设同环境与资源的保护相结合，统筹考虑城镇资源的配置，统筹考虑经济、社会和生态效益。加强农垦小城镇建设与国家和地方经济社会发展、国土资源利用、生态环境保护、基础设施建设等规划的相互衔接，促进区域城镇化的协调发展。
（二）梯度推进，有序建设
新型城镇化是一个长期的过程，不可能一蹴而就，要根垦区发展水平稳步推进、量力而行，要与垦区经济发展水平、产业布局、人口数量紧密衔接，与资源环境承载能力相适应。要着眼提高城镇化质量，稳步实现场场有产业、处处好好风景。东部垦区、城郊型垦区和条件较好的农场，要坚持集约发展，使小城镇成为引领区域经济发展的重要增长极，加大对内对外开放力度，有序承接产业和人口转移，依托优势资源发展特色产业，加快新型工业化进程，壮大现代产业体系，保障周边城市的优质安全农产品供给。中部、西部、西南、东北垦区是我国粮食、天然橡胶、糖料、棉花等的优势产区，同时也是我国重要的生态保护区，城镇化进程中要严格保护耕地特别是基本农田，切实加强生态保护和环境治理，改变粗放低效发展模式，确保粮食安全和区域生态安全。
（三）因地制宜，模式多样
要科学定位城镇功能，注重生活品质和文化塑造，找准特色，避免千篇一律。农场的区位、产业、文化、体制情况不尽相同，地域辽阔、情况复杂，发展不平衡，有的差别显著，决定了城镇化实现途径的多样性。要根据实际，突出农场产业、区域和文化特色，突出小城镇主体功能，建设功能比较完备的综合性小城镇。一是都市卫星为主导的综合性小城镇，主要是北京、天津、上海、重庆等垦区；二是农产品精深加工为主导的综合性小城镇，主要是黑龙江、广东、辽宁、大兴安岭、海拉尔等垦区；三是工业和服务业为主导的综合性小城镇，主要是浙江、广东、江苏、福建等垦区；四产业园区为主导的综合性小城镇，主要是广西、河北、湖南等垦区；五是以现代旅游为主导的综合性小城镇，主要是海南、江西、云南等垦区；六是屯垦戍边为主导的综合性小城镇，主要是新疆生产建设兵团、新疆国有农场、新疆国有牧场等垦区，以及其他垦区的边境农场。
（四）产城结合，四化同步
农垦新兴城镇化进程中，要注重产业发展，防止形成美丽的空城；新型城镇化与工业化、信息化、农业现代化的必须良性互动。通过产城融合，工业向园区集聚，职工向社区集中，实现职工群众市民化、城乡一体化。立足现代农业，加快发展二三产业，有条件的垦区积极发展战略性新兴产业，培育小城镇经济增长点，保持小城镇发展活力和持续性。以食品加工、农副产品加工为重点，走新型工业化道路，加快资源重组和企业并购，以工业化带动城镇化，以城镇化促进工业化。大力发展旅游业、物流业、农产品批发、电子商务等产业。在战略性新兴产业方面，依托工业园区，积极培育新的经济增长点，形成新的产业优势，壮大产业规模，推动三次产业结构优化升级，构建现代产业体系，为小城镇建设注入新活力。统筹物质资源、信息资源和智力资源，推动物联网、云计算、大数据等新一代信息技术的加快应用，实现与垦区经济社会发展深度融合。强化信息网络、数据中心等信息基础设施建设，加强信息资源社会化开发利用，促进城市规划管理信息化、基础设施智能化、公共服务便捷化、产业发展现代化、社会治理精细化。
（五）包容开放，协同发展
加快垦区和地方在产业资源、人才资源、公益性基础设施建设等领域的合作，把农垦土地资源转变成土地资产和资本，在为垦区小城镇发展提供空间的同时，获得公共财政对农垦小城镇基础设施建设、社会事业发展的有力支持。通过主动合作，促进垦区与地方文化求同存异，相互包容，推动快垦区与地方合作建设小城镇，实现基础设施共建共享，提升对周围农村的吸引力。坚持开放思维，积极有序放宽农场周边农村居民到垦区农场小城镇定居的条件。加强垦区和地方的经济贸易合作，通过场村共建产业园区、现代农业示范区等形式，充分发挥农垦现代农业的示范带动作用，为垦区小城镇发展提供持久动力。
（六）沟通协调，落实政策
按照基本公共服务均等化的要求，针对存在的突出问题和困难，主动加强与有关部门的沟通，争取各方面的政策支持，完善基础设施建设，提高小城镇承载能力。以“水、电、路、气、房、文、教、卫、就、保”等为建设重点，解决涉及职工群众的切身利益问题，促进小城镇健康发展。把危房改造和小城镇建设紧密结合，加快危房改造进程，进一步改善职工居住条件。加强与国土资源、住房城乡建设部门的沟通，积极解决小城镇建设的用地指标和住房产权。树立精品意识，切实抓好小城镇的绿化、美化和环境保护。争取农场生态修复工程、边境农场建设、农场垃圾和污水无害化处理等重大建设项目，争取设立中央财政专项支持资金。
（作者单位：农业部农垦局发展计划处）
责任编辑：成德波
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