海南农垦在2008年以来的改革中，海垦控股集团属下49个国有农场已下放移交市县管理的有11个，国有农场社会职能全面移交市县政府管理。省委省政府将农垦的“八大园区”建设和“八大产业”开发列为省级重点工程，实行垦地融入改革和融合发展。所以，垦地合作共建共赢已成为海南农垦新一轮改革发展的重要课题。本文拟就推进海南垦地合作共建共赢进行初步探讨。
一、垦地合作共建共赢背景
海南农垦改革开放以来30多年间，总忙于“外引”——招商引资，而闲于“内联”——垦地合作（与当地政府）、垦民合作（与当地居民）。但是“外引”除了得到“土地变现”的一些好处外，对垦区产业发展的贡献微不足道。综观海南农垦的国有企业性质、国有划拨土地性质、农垦农村山水相连环境等，农垦与当地政府、与当地居民的合作共建必然存在巨大的共赢潜力和空间。为此，海南农垦新一轮的改革发展应当既忙于“外引”，又更要忙于“内联”。
当前，海南农垦遇上了前所未有的好机遇。
近两年来，海南农垦在省委省政府的正确领导下，在省委李军副书记的主持下，地方党委政府投入了前所未有的政治资源和人力财力物力，全面推进新一轮海南农垦改革，为全国农垦树立了标杆，得到中央的充分肯定。农业部在海南召开了全国深化农垦改革现场推进会，推广海南农垦改革经验。
目前，中央和海南对深化农垦改革均出台了政策方针；农垦新一轮改革发展被列为海南的“一号工程”，省委李军副书记亲自领导和主持农垦改革；农垦彻底移交社会职能，实现社企分离和减轻负担。农垦新一轮的改革得到很多红利：土地资本化带来红利，社会职能属地化带来红利，土地清理规范化带来红利。
同时，海南农垦仍然面临着时间紧迫和形势严峻的挑战。比如，国有农场下放移交市县管理，这曾经是海南农垦国有农场管理体制改革的一种方案。2010年海南省出台《关于进一步深化海南农垦管理体制改革的决定》，就要求2013年底前完成农场移交市县管理工作。但在具体落实上，迄今只下放移交11个农场。特别值得注意的是，长期以来，海南农垦的经济状况一直不太好。如果在新一轮改革发展中仍然还处在“慢半拍、拖后腿、短板”的状况，那么海南农垦国有农场继续再次下放移交市县属地管理的可能性仍然很大。总之，海南农垦既承受着市场淘汰机制调整又承受着政府淘汰机制调整的双重调整压力。就海南农垦的命运而言，新机遇所能给的时间已经非常紧迫了。
二、充分认识垦地合作共建共赢的重要性
新一轮农垦改革中，海南农垦移交社会职能，政府的“社”和农垦的“企”之间的关系就发生了重大的变化。目前急需厘清对政府的“社”和农垦的“企”的思想认识问题，以避免陷入历史性误区。
（一）政府的“社”与农垦之间的关系
海南农垦将社会职能移交当地政府、实行属地管理之后，政府在农场原社区设“居”。“居”经政府授权、委托或购买服务，承担着“居”社区的社会管理和公共服务。但是，“居”的社会管理，仍然与农场或农场公司（以下简称农场）存在着千丝万缕的关系。今后，农场成为“居”里的企业，农场员工成为“居”里的居民；农场和农场员工一方面享有“居”的均等化公共服务，另一又必须要接受“居”的社会管理；根据政策规定，从农场到“居”里工作的人员，如被解聘仍需回到农场；农场（或海胶公司）的生产队队长多数将成为“居”下面的居民小组的组长；“居”居民优惠租赁农场国有土地300多万亩，同时私垦私占农场国有土地也有几十万亩计。此外，海南农垦存在着大量的社会遗留问题，比如20多万人的并场队问题、几万人的难侨队问题、10多万人的除名或开除或解除劳动关系问题、贫困居民(包括部分职工在内)扶贫问题以及军工、退伍军人问题等等。这些问题都需要政府和“居”协助或配合来解决，很难说社会职能移交了，就一交了之了，农垦就不管了。
同时，设“居”才刚刚开始，尚有大量的具体工作有待推进，农垦的任务仍然很多很重。比如，各市县普遍反映，农垦的社会职能移交了，但对应的社会性公益性资产资源还没有移交；需要解决“居”建设、医院建设、幼儿园建设、公共设施建设和居民住房建设用地问题等等。
此外，社区人口全部是“居”的居民，而土地全部归属农垦。人口与土地的关系，以及土地与社区管理之间的关系都错综复杂。社区居民的主体仍是农垦职工、职工家属，以及职工亲属等，与农垦血脉相连，“基因”相同。
（二）农垦的“企”与政府之间的关系
农垦的“企”与政府的关系，同样有着千丝万缕的关系。其主要原因是农垦的土地性质所决定的（当然还有其他因素）。农垦土地为政府划拨，因此，政府管土地，也就必然要“管”企业。农垦新项目开发建设涉及土地交易的，政府要管理，比如：农垦土地转让，需报经政府批准，并缴交40%的出让金；招商引资土地合作开发，需报经政府批准，并缴交土地评估价款的40%；土地租赁或对外承包，需报经政府批准，并缴交租金的40%。此外，园区建设和非农开发建设，需报经政府批准， 并要符合政府的土地规划，甚至需办理土地变性手续；产权属于农场的水库、生态林等，如需开发建设，需报经政府批准；落实国家和地方政府的惠农政策，需报经政府批准，等等。
再比如，前些年的原海南省农垦总局期间，农场或投资公司招商引资土地合作开发项目，收缴了引进投资合作者的提前收益金、定金、保证金等款项，且几乎也花光了。但是由于相当部分项目涉及到政府未能审批、不符合土地规划、农业用地未能变性、没有执行“招拍挂”等问题，合作项目至今未能落地，致使农垦产生巨额款项的财务风险以及相应的诚信危机。如果得不到当地政府的支持，这些历史遗留问题很难化解。
三、垦地合作共建共赢发展模式
基于以上的认识，并结合海南农垦当前的形势，笔者初步认为，海南农垦应做、能做，并能做成全国农垦改革发展新标杆的历史使命，就是着力推进垦地合作发展、垦民合作发展。
（一）垦地合作创建文明“居”（社区）
在农垦移交社会职能和政府设“居”的基础上，垦地合作创建文明“居”（社区）。
1.履行社会职能移交工作的职责，构建与政府之间的和谐关系，为新一轮改革发展提供“绿色政治生态”。落实社会职能以及相关档案资料的移交工作；提供“居”办公用房或用地，划转医院、幼儿园用地，解决职工和居民建房供地问题；推荐人员由“居”择优先聘；落实扶贫攻坚任务；移交社会性公共资产资源；化解涉及社区居民切身利益的历史遗留问题；做好信访维稳工作，将矛盾和纠纷化解在当地；担当国有企业社会责任，为社区为民居多做善事、好事，传递和谐社会正能量。
2.垦地合作推进城镇化试验区建设，人口向试验区集中，优化农垦土地配置，把基层的居民点腾出来，开发“共享农庄”项目。探索新型社区城镇化发展模式，构建社区居民相对集中居住的试验区城镇建设体系，开展人居环境整治，提升城镇综合配套承载能力，降低社区管理成本，改善试验区居民生产生活条件。随着新型城镇化的发展，在人口空心化的分场、生产队居民点，根据海南全域旅游发展规划，开发“共享农庄”项目，并以“共享农庄”为载体，培育农垦农业新业态，推进美丽乡村和全域旅游建设，打造热带特色“王牌”产业。
（二）垦地合作发展区域经济
首先分析一下与海南农垦改革发展紧密相关的开发建设主体和国有土地权益。
——开发建设主体。在海南农垦新一轮改革发展之前，农垦主要有两大开发建设主体，分别是国有农场、投资公司（国有独资或国有绝对控股公司）。国有独资、国有绝对控股公司由于股权结构不合理、生产要素配置不合理、法人治理结构不合理等等，实为国有国营企业的翻版。海南农垦多年的实践证明，国有农场和翻版公司作为开发建设主体，所承担的包括传统农业产业生产经营、新项目投资开发以及招商引资项目建设等，成功案例屈指可数。如果新一轮的海南农垦改革发展仍然由国有农场和翻版公司作为开发建设主体，其经营风险是显而易见的，应尽可能避免重蹈覆辙，完善开发建设主体的法人治理机制，实现股权结构多元化。
——国有土地权益。海南农垦国有划拨土地在进行市场“交易”时，政府享有40%的权益，因此在海南农垦的1000多万亩土地中，政府准拥有400多万亩。此外，政府对农垦国有土地享有规划、划转、开发等方面的多项审批权或处置权。“居”居民租赁农场国有土地300多万亩，对外租赁20多万亩，且租金低、租期长，而且从合同签订和当地民情民风来看，租金难于市场化调整。特别是租赁土地绝大多数种植长期经济作物，甚至承租人住房都建设在租赁土地上，所以即使土地租赁期届满，农垦也难于收回土地。
综上所述，海南农垦新一轮的改革发展，应当在培育符合市场经济要求的新型开发建设经营主体的同时，权衡农垦、政府、居民三者的权益。基于此，下面提出两点建议：
——推进土地资本化改革，创新垦地合作模式，组建垦地合作平台公司，推进土地资源优化配置，提升土地开发价值，改善招商引资环境，促进区域性开发建设。
以土地资本化为手段，以园区建设与产业开发为载体，推进农垦与政府合作。园区建设和产业开发的土地评估作价，农垦占有土地股权的60%、政府占有土地股权的40%，并根据开发建设需要商定现金股权，组建垦地合作平台公司。垦地合作平台公司作为园区和产业的一级开发商，整合土地资源，对园区国有土地（毛地）进行统一的拆迁、安置、补偿，并受政府委托进行配套设施建设，使园区的土地达到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建设条件（熟地），之后以熟地大举招商引资。
——推进产权制度改革，创新垦民合作模式，组建垦民合作热带特色农业产业公司，解决农垦土地租赁关系不合理、农户各家各户分散经营问题，实现热带特色农业股份化、产业化、市场化。
充分发挥海南热带特色农业产业资源优势，推进自营经济产权制度改革，对居民租赁农垦土地发展形成的区域性热带特色农业产业，如红明的荔枝、东昌的胡椒、南田的芒果等产业，采取居民以果树评估作价入股，农垦以土地评估作价入股，组建垦民合作热带特色农业产业公司，并改制发展成为上市公司。要通过资产评估优惠政策（比如，初始评估时，果树作价就高不就低，今后在增资扩股时逐渐实行统一市场化的评估标准）、公司上市资产增值以及投资退出机制来吸引居民合作入股。随着垦民合作公司的发展壮大，还可以通过增资扩股吸纳周边农村果农和租赁农场土地的投资商合作入股。
四、两点行动建议
海南垦地融入改革和融合发展，关键在行动在落实。现提出两点行动建议：
行动一：宏观谋划
组织垦地合作共建谋划班底，承担专题调查研究，草拟行动计划、工作方案、试点方案以及沟通协调等责任。将垦地合作共建共赢课题纳入海南省委提出的“大研讨大行动”活动中去，召开垦地合作共建共赢专题研讨会。
行动二：微观试点
建议在三亚、儋州推进垦地合作试点；在海口、陵水、保亭、乐东推进创建文明“居”（社区）试点——社区城镇化试验区和“共享农庄”建设；在红明、东昌、南田推进垦民合作试点。
（作者单位：海南省深化海南农垦管理体制改革领导小组办公室土地改革组）
责任编辑：蔡基松
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