摘要：农垦是国有农业经济的骨干和代表，是推进中国特色新型农业现代化的重要力量。国有农场进行公司制改造是农垦改革的必由路径。本文从国有农场公司制改造的政策背景、改革历程、改革必要性、改革目标、改革路径、保障措施等方面对国有农场公司制改造进行对策研究，提出了国有农场公司制改造的特殊性，并据此提出相关建议，以期为国有农场公司制改造提供有益借鉴。
关键词：国有农场;政企分离;公司制改造;保障措施
一、国有农场公司制改造的背景
农垦是国有农业经济的骨干和代表，是推进中国特色新型农业现代化的重要力量。新形势下，农垦承担着“保障国家粮食安全和重要农产品有效供给的国家队、中国特色新型农业现代化的示范区、农业对外合作的排头兵、安边固疆的稳定器”的重要使命。
然而，由于农垦的特殊性、复杂性，作为农垦农业基本生产经营主体的国有农场，经营机制不活、社会负担沉重、政策支持体系薄弱，企业化改革尚不彻底，公司制改革尚未全面实施。党的十八大后，改革开放持续深化，国有企业新一轮改革全面启动。作为新时代国企改革重要组成部分的农垦系统改革也进入了新阶段。中共中央、国务院《关于进一步推进农垦改革发展的意见》（中发〔2015〕33号）要求，“已组建集团公司的垦区，要加快推进直属企业整合重组，推动国有农场公司制化改造，建设农业产业公司，构建以资本为纽带的母子公司管理体制”。农业部《关于组织开展深化农垦改革专项试点工作的通知》（农办垦〔2016〕18号），进一步要求“加快推进国有农场企业化改革，积极推动具备条件的国有农场实施公司制改造，把国有农场建成体制完善、机制灵活、开放包容的现代市场经营主体”。2017年6月，广东省委、省政府发布《关于进一步推进广东农垦深化改革加快发展的实施意见》，要求“稳步推进农场公司制改造，鼓励农场采取与产业集团合资共建、引入社会资本等方式，组建农业产业公司或其他专业公司。”
显然，这些文件明确了农垦系统“垦区集团化、农场企业化、农场公司制”的改革主线，希冀通过农场公司制改造，将国有农场打造成为“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的公司制企业。
二、国有农场创建与改革历程回顾
国有农场公司制改造是建立在农场企业化改革基础之上的。因此，理解国有农场的公司制改造，必须理清其企业化改革逻辑。国有农场企业化改革，首先是将具有政府、社会、企业综合功能的国有农场，改革为名副其实的全民所有制企业，因而必须深刻认识具有政府、社会、企业综合功能的国有农场的产生背景，而后分析企业化改革的原因，以及由此启动、延续至今但尚未彻底完成的企业化改革历程。
国营农场是新中国依据计划经济原则创办的国营农业生产组织。1949年秋，新中国即将成立，党中央开始谋划将部分军队转向生产建设的问题。1949年9月29日中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》规定：“中华人民共和国的军队在和平时期，在不妨碍军事任务的条件下，应有计划地参加农业和工业的生产，帮助国家的建设工作。”这可视为新中国大规模发动农垦（尤其是军垦）的最初明示。在上述思想指导下，我国启动了历史上规模最大的农垦、军垦事业，建设了庞大的国营农场体系。创建于特定政治经济背景下的国营农场，既有农业生产的经济功能，又有屯垦戍边、民族团结、安置荣军和归国华侨、榜样示范等非经济功能，这就决定了其不能以追求经济效益为唯一目标甚至是优先目标。进入市场经济体制，相当部分国营农场出现持续性亏损，其原因既有一般性的国企亏损原因如政企合一、功能错位、体制僵化、激励不当等，也有农业农村领域的监督困难、激励不足、工农产品价格剪刀差等原因。
体制转轨和持续亏损倒逼国营农场改革。国有农场的企业化改革，主要是从农场的机制、体制改革入手。改革的具体路径，是先从较易推行的经营机制入手，包括财务包干制、双层经营机制、农业产业化改革，而后才推行难度大、牵涉面广的剥离办社会职能等体制改革。总的来说，国有农场企业化改制取得了比较明显的成效，改善了国有农场的经营状况，激发了农场活力。由于国有和农业两个根本属性，迄今国有农场不仅还承担着一些非经济功能，而且离真正的“自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束”的要求还有相当距离，时至今日仍然需要持续深化农场企业化改革。
国有农场公司制改造，就是将按《企业法》规定登记注册的全民所有制企业性质的国有农场，按照《公司法》规定，或改造为国有独资公司，或通过吸引社会资本，改造为国有控股、国有参股等混合所有制公司。国有农场在经过全民所有制企业化改革之后，虽然其市场主体地位日益凸显，但改革举措主要集中于剥离非经济职能、转换和创新企业经营机制，没有触及企业管理体制、产权结构、组织机构等层面，仍与市场经济不相适应，需要进一步改造为公司制企业。因此，将作为国有农业企业的国有农场改造为“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代公司制企业，建立高效率的组织管理体制和运行机制，是国有农场企业化改革的自然延伸和必然要求。
三、国有农场公司制改造的双重性要求
（一）政企分离在公司制改造中的双重要求
政企分离、政资分离是深化国有企业改革的重要目标之一。国有农场在经营职能之外还承担了大量的公共服务职能，既是一个经营实体，也是一个承担部分政府职能的公共治理实体，体现了政企合一的特征。因此，政企分离在国有农场公司制改革过程中体现双重要求：
一方面，政企分离体现在政府和企业之间的关系上，也可以称为外部剥离。即明确政府作为国有资产实际所有人和农垦作为国有资产实际运营者之间的权利边界，从顶层设计上实现政企分离。政府设立国有资本监管机构，“根据授权代表本级人民政府对监管企业依法履行出资人职责，专司国有资产监管，以管资本为主，重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全”。同时可以“将国有资产监管机构行使的投资计划、部分产权管理和重大事项决策等出资人权利”，依法授权企业行使，将“应由企业自主经营决策的事项归位于企业”，实现政府对农垦的国有资产管理授权，完成政府从管企业到管资本的转变。这一点是与其他行业的国有企业进行公司制改革的要求一致的。
另一方面，要将农垦企业承担的公共管理职能剥离，即从企业运营主体上实现政企分离，也可以称之为内部剥离。这一点体现了农场公司制改革中实现政企分离的特殊性，也是农场公司制改造中的痛点和难点。中央农垦改革发展文件明确要求“推进国有农场生产经营企业化和社会管理属地化。用3年左右时间，将国有农场承担的社会管理和公共服务职能纳入地方政府统一管理”，使农垦集团及所辖农场和企业能够专注于经营活动，成为真正的公司制市场主体。
（二）农垦公司制改革对企业经营目标提出双重要求
农垦是在特定历史条件下为承担国家使命而建立的，农垦改革对农垦企业经营目标提出了经济性和非经济性的双重要求。
首先，农垦进行公司制改造，根本目标是提高农垦企业的经营效益，激发公司的经营活力和创新动力，增强综合生产能力，做大做强农垦经济，使农垦企业成为能够与跨国公司进行抗衡的农业国家队。
其次，农垦具有保障国家粮食安全，示范引领现代农业发展、维护边疆稳定等服务国家战略需要的多种非经济目标。作为农业国家队的农垦农业产业竞争力，事关国计民生，有极强的外部效应。因此在农垦公司制改造的过程中，不仅要管住资本，放活企业，也要把控企业的发展战略，放活企业的发展策略。如何在“管”“放”之间取得平衡，更为复杂和困难。
四、国有农场公司制改造的总体思路——以广东农垦为例
（一）指导思想和基本原则
1.指导思想
按照党中央、国务院决策部署，坚持社会主义市场经济改革方向，以保障国家粮食安全和重要农产品有效供给为核心，以农场管理体制创新、农场治理机制创新、农场经营机制创新为主线，以推进农场资源资产整合、产业优化升级，建设现代农业的大基地、大企业、大产业，全面增强国有农场的内生动力、发展活力、整体实力为目标，努力把农场建设改革成为“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代公司制企业，把广东农垦建设成为农业现代化的示范区、农业对外开放的排头兵。
2.基本原则
按照《国务院关于国有企业改革指导意见》，以及中央、省委关于农垦改革发展文件精神，广东农垦推动国有农场公司制改造，应遵循以下基本原则。
（1）坚持国有属性。确保国有资本控股，严防国有资产流失，严守“决不能把国有经济改没了、把农业改弱了、把规模改小了”的底线。
（2）坚持依法改制。坚持依法依规实施农场公司制改造，在程序上遵守法定程序，在实质上不侵犯国家利益和职工权益，改制方案、尤其是涉及职工切身利益的重大问题如裁减职工和安置方案，必须提交企业职工代表大会或职工大会审议、充分听取职工意见后方可实施。
（3）坚持服务国家战略和市场导向相结合。确保天然橡胶、剑麻等战略资源和重要农产品有效供给，确立国有农场的市场主体地位，切实落实政企分开、政社分开，落实农场生产经营自主权。
（4）坚持统筹推进。坚持垦区母子公司管理体制、产业集团化、国有农场公司制改造同步规划、同步设计、同步实施。农场公司制改造为垦区母子公司管理体制，塑造微观主体，没有农场公司制改造，垦区母子公司管理体制改革将失去基础。垦区母子公司管理体制、产业集团化为农场公司制改造提供方向和动力。国有农场公司制改造，必然要求垦区母子公司管理体制、产业集团化改革的同步进行；垦区的母子公司管理体制、产业集团化改革，也必然要求国有农场公司制改造的配合和支持。
（5）坚持区别对待、稳妥推进、循序渐进。坚持区别对待，对产业基础较好、市场竞争力强的国有农场，先行推进公司化改造。坚持稳妥推进，对实施公司制改造的农场，应视资源禀赋、发展水平、经营体制差异，因地制宜、分类设计，在子公司、分公司之间，综合性公司、生产基地公司之间，生产管理型公司、生产经营型公司农场之间，战略资源供给公司与完全竞争性公司之间，区分不同类型，分类指导、一企一策。
（6）坚持整合联合融合。整合就是立足广东农垦内部，按产业类别、地理区域整合农垦自身优势资源，做大做强做优相关产业，提高农业供给体系质量和效率。联合就是放眼国内外，资源互补，互惠合作。融合就是推进一二三产业融合发展，促进农工商、贸工农一体化建设，延伸产业链。通过整合、联合、融合，最终实现横向一体化、纵向一体化、产业链一体化、生产要素一体化和垦地一体化。
（二）主要目标
广东农垦国有农场公司制改造涉事庞杂，不可能一蹴而就，应当分阶段稳步推进。可将改革的目标分为近期目标、中期目标和远期目标。
1.近期目标。完成形式上的公司制改造，具体有：（1）彻底实现政企分开，将社会职能移交地方政府，深化国有农场企业化改革，为公司制改造奠定基础。（2）完成农垦集团母子公司体制、产业集团公司和农场公司制改造的基本框架搭建。（3）选择若干产业基础较好、市场竞争力强的国有农场，试点公司化改造，试点农场公司形成股东会（混合制公司）、董事会、监事会和职业经理人的完整公司治理结构。（4）完善企业富余职工安置，解决职工的社保衔接问题。（5）制定公司章程以及建立符合经济和市场规律的公司管理体制。
2.中期目标。完成实质上的公司化改制，具体有：（1）在试点基础上，扩大国有农场公司化改造范围。（2）完善农场公司治理机制，有效发挥公司治理机制的功能。（3）打造垦区内的现代公司体系，发挥整合联合融合功能。（4）培养一大批高素质的农业职业经理人。（5）推进农场公司混合所有制改革和员工持股方案。
3.远期目标。进一步完善农垦集团母子公司管理体制和农场公司治理，具体有：（1）建立健全适应市场经济要求、充满活力、富有效率的管理体制和经营机制，立足垦区之间、垦内外之间以及国内外之间，打造一大批现代农业龙头企业，发挥农垦企业集团优势，建设示范型农业企业和农业上市公司，打造农业航母。（2）建成天然橡胶、剑麻战略物质和糖料、牛奶、肉类等重要农产品生产、加工基地，形成完善的现代农业产业体系，培育壮大一批处于行业领先地位的农业产业化龙头企业，构建一二三产业融合发展的现代农业经营体系。（3）职工收入大幅提高，基础设施和公共服务进一步健全，农场社区服务功能不断完善，新型城镇化水平明显提升。
五、推进国有农场公司制改造的三个层次
从管理体制、组织结构和经营机制三个层次实施农垦公司制改造。在管理体制上，构建以资本为纽带的三级运行架构的母子公司体制；在组织机构上，构建权责明确、运行有序、有效制衡的国有农场公司治理机构；在经营机制上，构建灵活高效、符合农业经营特点的国有农场经营机制。
（一）构建三级运行架构的母子公司管理体制
构建以资本为纽带、省农垦集团公司—产业或区域集团公司—子公司（含农场子公司）三级运行架构的母子公司管理体制。首先将省级农垦集团公司改组为省农垦投资控股集团有限公司；其次，在壮大现有产业集团子公司基础上，继续推动垦区企业重组和资源整合，培育、组建新的产业集团公司；第三，稳步推进农场公司化改造，积极探索国有农场混合所有制改造，将国有农场或改造为省农垦投资控股集团有限公司的子公司，或产业集团公司、区域集团公司的子公司。
（二）构建农场公司治理机构
建立健全“新三会”股东会、董事会、监事会和“老三会”党委会、职代会、工会等组织机构，并明确其职责和运行规则，形成权力机构、决策机构、监督机构和经营管理层之间的制衡、激励机制。协调好“新三会”和“老三会”关系，尤其明确党委会同董事会的治理边界。以落实“新三会”职权为重点，完善公司治理结构。
（三）构建灵活高效的国有农场经营机制
因场制宜，采取国有农场公司统一经营和职工、职工子弟、外来工家庭农场生产等多种方式，把农场培育为产业集团公司的生产基地。健全产业集团公司、农场和职工（农户）间合理的利益分享和风险共担机制。创新土地经营模式，加快构建以全产业链为特点的现代产业体系，着力培育农垦优质农产品品牌。加大农业科技创新力度。建立市场化的人才选聘机制，持续提升人力资本。大力拓展特色种养业和休闲观光农业，加快推进一二三产业融合发展。
六、国有农场公司制改造的保障措施
（一）明确对省级农垦集团公司的国有资产授权经营
按照《中央直属垦区“部省双重领导、以省为主”管理暂行办法》规定，省级国有资产管理部门负责垦区企业投资规划、改制重组、财务评价、业绩考核、薪酬分配，国家有关部门负责垦区企业重大产权变更审批、国有资本授权经营、国有资本经营预算管理、国有资产保值增值考核等涉及出资人权益的企业重大事项。显然，农垦公司制改造，既属于垦区企业改制重组，也涉及垦区企业重大产权变更审批和国有资本授权经营。而广东农垦及其所属国有农场实行公司制改造中，首先要明确对省级农垦集团公司的垦区国有资产授权经营，这是推进国有农场公司化改造、将农场纳入到农垦集团母子公司体制的前提。
（二）深化国有农场办社会职能改革
剥离国有农场社会管理和公共服务等社会职能，是推进国有农场企业化改革、公司制改造的关键前提。继续深化垦区农场办社会职能改革，过渡期可以采取“内部分开、管办分离、授权委托、购买服务”方式实施改革，最终按照政府统一的行政规划，将内部分离的社区纳入到政府体系。
（三）加强政策保障
完善相关配套政策，为农场公司开展项目合作提供支持保障。对农场公司制改革提供政策支持，确保重大改革于法有据。对于农场公司开展的合作项目给予土地政策支持、土地租金优惠和现金支持。争取政府为农场公司提供资产评估增值、土地权属变更登记和国有资产无偿划转等方面税收优惠政策。完善农场公司退出的相关政策，依法妥善处理劳动关系调整、社会保险关系接续等问题。
（四）构建新型劳动用工制度
构建新型劳动用工制度，是落实公司经营自主权的重要内容。首先，建立健全以合同管理为核心、以岗位管理为基础的市场化用人制度，形成员工能进能出、各类管理人员能上能下、收入能增能减的动态管理机制；其次，推行职业经理人制度，取消农场科层制，按市场化方式选聘和管理职业经理人，推行企业管理层成员任期制和契约化管理。
注：本文系中国农垦经济研究会2020年年会征文
（作者单位：广东农工商职业技术学院）
责任编辑：蔡基松
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