摘要：项目建设需要使用区位条件较好的土地，农垦国有土地往往成为项目建设征地收地的“优先目标”。按现有政策和模式实施土地征拆安置补偿，无法保障被用地人生活水平不降低，急需改革创新征拆办法措施。本文梳理了部分垦区用地拆迁补偿安置的实践经验，并从多元混合补偿、长远分期补偿、先安置后拆迁等方面提出政策创设建议。
关键词：农垦；征地收地；补偿安置；建议
一、项目建设征地收地在所难免
做大农垦经济总量“蛋糕”，不能不推进项目开发，而项目开发对土地资源的依存度已经日益增强。广西农垦拥有位于城市周边的农场土地60多万亩，仅南宁市城郊就有8个农场土地共38.5万亩。围绕做大做强支柱优势产业、集聚产业发展、推进城乡融合、建设美丽农场，促进农垦集团高质量发展的工作目标，广西农垦已实施“一核三新”主导产业战略，其中“三新”中首要的就是依托项目开发土地的健康文旅产业。该产业2020年已批续建项目计划投资10.38亿元，内含康居文旅项目用地不低于400亩；待审批项目计划投资67.64亿元，内含康居文旅项目规划用地不低于6.91万亩。在6.91万亩规划用地中，涉及南宁市郊的明阳农场4.6万亩、九曲湾农场1.36万亩。与此同时，农场驻在地政府收回使用农垦国有土地每年都在0.2万亩以上。可见，农垦和地方做大经济规模、推进经济发展，征收使用农垦国有土地成为“优先目标”，项目建设涉及大量的征地拆迁已经在所难免。
二、项目建设征地难点在于补偿安置
目前广西垦区可供盘活的存量建设用地很有限，面对新增建设用地需求，需要从承包经营农场土地的职工、或者承租农场土地的职工家属（含职工父母、配偶、子女，属于非职工，下同）手中，将国有农用土地收回来，转用为建设用地。这些年的经验表明，收回使用100亩地往往牵涉到5-10名职工，有时历经半年到一年还签不了协议、用不了地。按现行政策，收回使用农垦国有土地，平均每亩土地补偿费大致10000元-20000元，每亩安置补助费大致15000元-30000元，每亩青苗补偿费大致4000元左右。限于地方财力，提高用地补偿标准已无太大空间；而按现有的补偿安置标准实施，又很难做到失地职工尤其是非职工的生活水平不降低、长远生计有保障，难免埋下信访事件的隐忧。因此，开拓其他补偿安置门路，改变简单的一次性现金补偿方式，以确保失地职工及家属长久安定，可谓迫在眉睫。
三、改革创新用地拆迁补偿安置的探索和相关经验
（一）将单纯货币补偿改革为多元混合补偿
失地职工及家属往往关心“现在补给我多少”“以后怎么办”。对此，宜采取多种手段和方法，将原来的土地物质产出转化为长远的财产收益权利，能给职工带来一系列连续的收益流，而且职工的收益只能高于或等于以前，不能低于以前。以这种思路安排好失地职工的基本生活保障、养老保险、就业等问题，同时统筹考虑家属的基本生计和就业，才可以根本解决补偿安置难题，而且确保社会稳定。
1.广东经验。被用地人参与政策惠及的建设用地开发。广东省政府办公厅《关于加强征收农村集体土地留用地安置管理工作的意见》(粤府办〔2016〕30号)明确，“依法收回国有农场（含华侨农场）、林场土地，因失地职工确有需要安置留用地的，参照本意见执行。”据此，广东农垦用好用足相关政策，经与市县政府协商，留用地（安置）按征收土地的10%-15%安排；被收回使用土地的15%以上可申请协议出让为建设用地，交由被用地职工及家属开发项目，解决其在内就业和取得收益问题，既可减少农垦企业或开发商一次性的巨额收地费用，也可保障失地职工及家属有长期稳定的收入来源。
2.广西思路，贵港市尝试对西江农场按总用地5%-7%划拨安排安置留用地，用以安置被用地职工；南宁市规定乡村旅游、养老养身康体、文化创意等产业，不改变或不破坏农用地性质用途的地块，可不办理转用，某些存量建设用地不办出让也能让被用地职工及家属参股经营并直接报建。地处柳州的新兴农场公司计划用好《乡村振兴战略规划（2018-2022）》“新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制”政策，开展“旱改水”等土地综合整治，通过整治项目创收，用以扩大被用地职工的收益。
安徽农垦推进垦地合办园区，在地方税收留成、园区规划商居用地共同开发等方面也积累了有益经验。
（二）将先拆迁后安置改革为“先安置再拆迁”
征地收地经常涉及地上建筑物的拆迁。拆迁住房宜充分考虑被拆迁人能否住得上房、住上好房的问题，不宜一补了之。项目用地达到一定规模后，可争取政府支持，先期建设针对被征拆职工的安置住房，以节约集约用地为原则，尽量规划建设安置小区。要充分考虑居民的商、住、学等要素配置，确保职工的新住房居住体验超过原住房，店面较原来的保值增值。安置区内的农贸市场和小商品市场，摊位优先用于安置被征拆职工及家属就业。尊重场域内的传统文化习俗，可在规划区内建设科技文化区和娱乐区。
福建经验。仙游县鲤南开发区让利于民、先建后拆、先安置后迁移，消除了被征拆职工顾虑，破解了用地拆迁难题。
（三）将人员就业和社会保障纳入议事日程
一是用地企业宜优先考虑录用失地职工“退一进二尤其是进三”；具备条件的，延伸照顾失地职工家属的就业。
二是用地企业应依靠政府加大对失地职工及其家属的再就业培训力度，增强其就业技能。
三是宜优化失地职工及其家属的社保办法和路径，从住房、医疗、子女上学、困难救助、扶贫、低保等方面完善对其社会保障。
（四）将一次性支付补偿改革为长远分期补偿
在发放部分现金满足失地职工生活所需以及自主创业急需资金之外，可以考虑将大部分资金集中起来，成立失地职工补偿款基金，存入金融机构进行保值管理，从中按月给失地职工发放补偿金，避免失地职工一次性获得大额补偿安置资金后的非理性消费，造成三五年后“坐吃山空”的窘境。
（五）将单纯消费性补偿改革为生产性补偿
失地职工获得的现金补偿，如果作为消费支出或单纯作为农业生产资金，全部交给失地职工使用，将会造成使用的盲目性和短期行为。宜考虑一部分交给职工，作为生活费用和自主创业的启动基金；另一部分集中起来，作为股金投入产业发展。
广东经验。省政府有关指导意见指出：采取“土地补偿费入股或土地入股等途径和方法解决好被征地农民的生产、生活问题”。
湖南经验。汝城县厦蓉高速路征地拆迁，在规划商住新区时，吸引职工及家属以补偿费入股，合伙兴建竹木加工厂等项目，创办经济实体，发展经营性物业。职工及家属可以进工厂、在企业务工取得工资收入，还可分享这些项目的红利。
四、政策创设建议
中央农垦改革发展文件明确指出：“严禁擅自收回农垦国有土地使用权，确需收回的要经原批准用地的政府批准，并按照有关规定予以补偿，妥善解决职工生产生活困难，依法安排社会保障费用。”由于经济社会发展需要，收回使用农垦国有土地在所难免，因此，在国家层面明确农垦国有土地拆迁补偿安置的相关政策安排，很有必要。基于上述部分垦区的改革探索和有益经验，笔者提出以下政策创设建议。
（一）支持多元混合补偿
收回使用国有土地涉及多方重大利益，垦地宜协同担当，不宜由农垦唱独角戏。
1.鼓励农垦企业与市县政府合作，将农垦土地纳入地方各类规划，依法依规合作开展用地开发。
2.明确各地政府在收回使用农垦企业国有土地时，因地制宜做好职工群众补偿安置的责任：“征地三费”和社会保障费用不低于征收农民集体土地各费补偿标准，同时按征地量的15%-20%给农垦企业安排安置留用地，用于商住开发，满足被用地职工群众就业或取得稳定收入；政府出让农垦土地，扣除上缴中央的和出让业务费外，其余收益按项目建设和财政预算渠道全部用于农垦企业补偿、职工安置、生产发展和农田基本建设。
（二）支持先安置后拆迁
1.征拆涉及房屋和其他需要回建的建（构）筑物，支持和推广“先安置后搬迁再拆迁”模式，创立提前规划提前建设的“应急启动机制”，对于拆迁户安置建设涉及的规划、用地、建设立项、报批报建、产权登记开通“绿色通道”和“一站式服务”。
2.被拆迁人与房屋承租人对解除租赁关系达不成协议的，拆迁人可以对被拆迁人调换房屋产权。
（三）支持非职工人员就业和社保
1.非职工的就业安置，由属地市、县（区）政府牵头，农垦企业全力配合。
2.支持非职工到垦地合作开发的园区企业就业，政府给予园区就业补助。
3.免费为非职工举办就业、再就业培训。
4.支持非职工自主创业，对注册个体工商户或创办企业并运营的，政府给予奖补。
5.确实无法就业的，政府将其纳入城市低保、社会救助对象，为其办理城市居民统一的养老保险、医疗保险。
（四）合理安排生产性补偿和长远分期补偿，建立补偿资金和基金管理机制
1.土地补偿费的主要部分用于农垦企业农田基本建设、土地整治、生产发展、经济建设；一部分用于补充职工社会保险费用。其余的土地补偿费和全部的安置补助费用于职工安置工作和社会保险费用缴纳及生活补助；要按一定年限逐年发放，不能一次性发完用完。青苗附着物补偿费可一次性发给物主，由其自由支配。社会保障费专门用于职工社保开支，用地奖励费用于企业经济社会发展。
2.支持企业成立失地职工补偿款基金，存入金融机构保值管理，并书面形成管理制度，经职工大会或职代会审议通过，并公示无异议后予以实施。农垦企业使用土地补偿费或安置补助费等用于理财活动，事先须经职工大会或职代会审议通过该理财具体方案，严格遵循安全性原则，确保将风险降到最低。
3.各级自然资源、国资管理部门要督促并规范农垦企业组织合理使用三项补偿费，以及社会保障费、用地奖励费和用地相关的其他费用，对诸费的使用进行监督和定期检查。
五、营造和谐用地环境
项目建设征地拆迁安置补偿涉及农垦企业、职工和家属、属地政府等多方的重大利益，营造和谐的用地环境，对于保障社会和谐稳定至为重要。
1.尊重失地职工及家属的意见，不搞强制和一刀切。对于一些比较注重眼前利益，以及要价高、除货币以外的其他补偿方式不愿意接受的职工群众，要耐心宣传有关土地管理和经济建设的法规政策，开展说服教育。
2.引导被用地职工及家属以入股等方式参与用地项目及配套设施建设。农垦企业要配合政府进行指导和规划、科学集约用地，不能由被用地职工及家属私搭乱建，形成新的“城中村”或所谓“小产权房”。
3.农垦企业要依规管理使用征地拆迁安置补偿各项资金，在确保安全性前提下实现合理的增值收益，筑牢多元混合补偿安置职工及家属的物质基础。
（作者单位：广西农垦集团有限责任公司）
责任编辑：蔡基松
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