2014年4月，河南省人民政府批复了黄泛区农场办社会职能改革实施方案。目前，农场正以党的十八大精神为指导，深入开展办社会职能改革，按照企业经营和办社会职能两方面各自经费独立、资产独立、人员独立的原则实行场内分离，积极争取公共财政支持，切实减轻农场和农场职工负担，努力消除束缚发展的体制机制性障碍。按照河南省副省长王铁到农场调研时提出的要求，抓住机遇，发挥优势，把黄泛区农场建成引领农业发展的示范区、新型城镇社区的示范区、高产种业的示范区、农业“走出去”的示范区和全面小康的示范区，以充分发挥农场在现代农业建设中的示范带动作用。
一、黄泛区农场办社会职能方面的基本情况
黄泛区农场位居周口市的西华、扶沟两个县境内，点多面广，比较分散。由于农场是在荒凉的黄泛区腹地创建，没有社会依托，农场不得不自办社会，形成了区域性、社会性、综合性等特征。
1954年8月，经河南省人民政府批准，黄泛区农场设立了专门法院，这是黄泛区农场最早的社会管理职能。后来，随着农场经济和社会事业的发展，农场先后建起了学校、医院，现有30多个具有社会管理职能的机构。这些机构大致分为三种情况：一是最初为农场所建，后由省职能部门垂直收编；二是经周口市人民政府批准，为周口市局的分局，人员由农场选派，经费由农场负责；三是业务上受周口市主管部门领导，但编制、人员、经费全由农场负责。目前，黄泛区农场的社会职能管理部门设置齐全。2006年2月21日，周口市人民政府（周政文[2006]21号）授予黄泛区农场全面行使辖区内行政管理的职能。这些部门的执法工作人员通过严格的资格审查及考试，并经河南省人民政府批准，都领取了执法证。
黄泛区农场社会行政管理职能部门一方面成为农场沉重的负担，另一方面又为农场的发展提供了便利的服务和有力的支持：第一，保证了党和国家的方针政策在辖区的贯彻落实，不致于出现权力真空，维护了国家行政权威；第二，有效抵御了地方政府不正当的干预，杜绝了过去那种动辄乱检查、乱罚款的现象，保护了农场及其职工正当的权益不受侵害；第三，能积极争取国家政策支持，促进农场的发展；第四，能全面提高职工的物质生活和文化生活水平，稳定职工队伍，构建和谐社会；第五，能为农场的发展创造良好环境，提供优质服务，促进农场经济效益提高。
回顾黄泛区农场的发展历程，办社会职能之“利”远远大于其经费开支之“弊”。在全面落实科学发展观的背景下，黄泛区农场作为一个社会经济区域不是不需要社会职能，而是要以党的十八大精神为指导，积极开展办社会职能改革，疏通渠道，建立稳定经费资金来源，将应由政府承担的国有农场办社会职能经费纳入公共财政保障范围，让公共财政的阳光更多地照耀农场，让公共财政的雨露更多地滋润农工，促进国有农场经济社会事业健康发展，更好地发挥国有农场在新农村建设特别是现代农业建设中的示范带动作用。
二、国有农场办社会职能改革形式的比较与选择
按照国务院农村综合改革办公室批复的河南省国有农场办社会职能改革方案，河南省国有农场办社会职能改革有两种形式可供选择，一是“移交地方政府管理”，二是“内部分离”。在现阶段，哪一种形式对黄泛区农场更为适宜呢？不同的改革方案所带来的改革结果是完全不同的，需要进行不同方案的评价和比较。基本的评价原则应当是一方面能够解决农场目前遇到的严重问题，同时有利于促进农场经济社会持续、稳定、健康发展。基于这样的原则和黄泛区农场实际，对两种改革形式进行具体分析后得出如下的结论。
（一）移交地方政府管理不利于农场发展
黄泛区农场虽然名义上是企业，但实际兼有许多政府行政职能与社会职能，近似一种政企合一的体制。政企不分，政府不像政府，企业不像企业。因此，按照现代企业制度的要求，将政府行政职能与社会职能剥离交给当地政府负责，企业轻装上阵进行发展，可以说是一种最理想的选择。这不仅实现了政企分开、建立现代企业制度的目的，符合国家的宏观政策与改革方向，也能够将农场从行政管理与社会服务中解脱出来，专心于农场的经营与发展；同时，移交现有的各种行政机构与社会职能部门，还可以减轻农场企业与农工的负担。但是，经过认真分析和研究，我们认为，目前农场实行这一方案的条件并不具备。如果实施这一方案，不但不能有效地解决农场现存的各种问题，而且还可能适得其反，使情况更加恶化。
首先，农场的社会职能现阶段难以完全剥离。由于所处特殊的行业和发展历史，黄泛区农场不同于城市的工商企业。城市工商企业基本是“围墙企业”，城市优良的政府行政和社会管理体系使城市企业具备作为独立经营、自负盈亏经济主体的条件。农场则不同，现在的农场仍然不仅要管理职工，还要对职工家属、子女负责，要保障他们有田种、有收入、生活不断改善等。农场这些职能是一种客观存在，采取单纯企业化的方案有可能使这些职工及其家属没有生活的出路，造成社会不稳定。可以说在现阶段，城市企业的责任是有限的，农场的责任是无限的。农场如果只履行企业职能，不履行社会管理职能，就不能保证农场的正常运行。
第二，农场外部政府管理环境不配套造成无法简单进行“农场企业化”。黄泛区农场的经济规模庞大，社会结构复杂，所跨地域广阔，有多个农业分场、几十个场属和非场属国有企业、上千家私营企业和个体工商户。在如此庞杂的经济社会结构上建立现代企业制度，需要以本区域完善的政府职能、健全的法律制度和有效的社会保障制度为前提。在这些前提条件尚不具备的情况下，贸然将农场改组为一个规范的现代企业，有可能出现政府部门的不正当干预，造成农场正当的权益受到侵害。事实上这正是农场当初在辖区设立一些政府管理部门的初衷，是不得已而为之的做法。
第三，农场单纯企业化可能带来地方政府沉重的财政负担。经过60多年的发展，农场已经成为一个相当规模的社会政治经济区域。单纯的农场企业化，政企分离和社企分离将产生巨大的财政负担，当地政府限于财力可能不愿承担，甚至无力承担。退一步讲，即使地方政府勉强接收，但提出种种条件，也可能会造成企业富余人员增多、内部关系紧张、服务设施闲置、服务水平下降的局面，使职工难以安居乐业，影响职工队伍的稳定。黄泛区农场是没有“围墙”的企业，农场既是职工工作的场所,又是职工生活的集聚区，在发展经济的同时，有发展社会事业、改善民生的现实需求，这也是社会职能改革不得不充分考虑的现实。
第四，行政部门交地方政府管理，黄泛区农场辖区的社会事业变成条条管理，在发展上缺少统一规划，不利于农场辖区的科学协调发展，也增加了农场协调的难度。
（二）内部分离是最为现实和积极的选择
目前，黄泛区农场应该说是一个“准政府”。周口市人民政府已授予其全面的辖区行政管理权，其政府架子已经搭起，只是没有经费来源。在国有农场办社会职能改革中理顺渠道，将应有政府承担的费用由政府负担起来，必将大大减轻农场和农工负担，保障农工权益，促进农场经济发展，更好地发挥农场在新农村建设特别是现代农业建设中的示范带动作用。
我们认为，“内部分离”是黄泛区农场目前条件下最为积极、稳妥和可行的改革方法。首先，它能有效地改善农场的外部环境和管理机制，建立和健全农场辖区政府职能与社会职能，合理理顺农场的内部与外部关系。第二，能够建立有效的利益均衡机制，在不损害他方的正当利益前提下，更有力地维护农场的利益，使农场得到较为公平的待遇，从根本上解决农场利益制约失衡的问题。第三，农场目前已基本建起各种行政管理部门，摸索出一套管理办法，如能进一步“名正言顺”，工作会更加有效。第四，农场内部实现分离，将其所属企业按照现代企业制度的要求进行改造，做大做强黄泛区实业集团，既符合国家对于国有农垦改革的政策和方向，也有利于农场企业实现更好更快的发展目标。第五，有利于减少内部矛盾，避免不必要的动荡，保持农场社会大局的稳定。
改革是要付出成本的，但成功的改革会带来更大的收益。在选择改革方式时，既要考虑成本，也要考虑收益。我们认为，“内部分离”的成本比较小，收益比较大，是将国家政策与农场实际相结合的一个有效方案，是在现实条件下比较积极、稳妥、可行的选择，有利于职工安居乐业，增强企业的凝聚力，保持社会大局稳定；有利于统筹规划，协调发展农场辖区经济社会事业；有利于为农场创造一个良好的发展环境，在现代农业建设中更好地发挥示范带动作用。
三、黄泛区农场办社会职能“内部分离”的具体办法
（一）以黄泛区实业集团为载体，统一经营管理黄泛区农场的经营性资产
2010年3月5日，经河南省农业厅批准，组建了国有独资的河南省黄泛区实业集团，拟统一管理黄泛区农场经营性资产，以逐步实现黄泛区农场行政与企业分离、公益事业与生产经营相分离。根据国有农场办社会职能改革精神要求，黄泛区实业集团要按照现代企业制度“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的要求，规范运作，进一步承担起做强做大黄泛区农垦经济的历史使命。
1.完善法人治理结构。根据当前实际修订完善公司章程，强化出资人的主体地位，调整、充实董事会、监事会，任命或聘任经理班子。本着扁平高效的原则，实业集团本部设立职能部门。集团经营业务可根据产业相近、管理有效的原则组建专业子公司或分公司。
2.充实集团资产。现农场所属所有经营性资产（含土地资产、无形资产、商标权、商誉等），统一划转到黄泛区实业集团，由黄泛区实业集团统一管理，履行国有资产保值增值责任。
3.择优录用员工。对黄泛区农场现从事生产经营的职工择优录用转入到实业集团，重新签订劳动合同，实行全员劳动合同制。
4.完善考核评价体系。实业集团作为市场主体建立以效益为中心的考核指标，严格绩效考核，用考核结果选人用人，提高企业效率、增强企业活力，促进产业化、规模化、市场化发展，提高企业市场竞争力。
5.科学设定薪酬。黄泛区实业集团及其所属企业根据生产经营的实际需要实行年薪制和股权激励制度，用制度保证员工尤其是高级技术人员、高级管理人员、核心骨干员工的稳定性。
（二）以黄泛区农场为平台，全面负责农场辖区内的经济和社会管理工作
1.职能定位。办社会职能改革后的黄泛区农场，其职责是按照政府授权全面行使辖区内的行政管理职能，统一行使农场辖区内的行政管理权。研究制定辖区经济与社会发展规划、管理兴办各项社会事业、制定招商引资和促进发展的政策、优化投资和发展环境等。农场要在为黄泛区实业集团创造良好发展环境的同时，加强对民营经济的支持和帮助力度。
2.整合机构。遵循“小政府、大服务”、精干高效和定编定岗的原则，将农场现有的机构精减整合，按职能做到对上有人负责，对下有人落实。
3.建立稳定的经费保障机制。将黄泛区农场办社会职能的各项经费纳入省财政预算，建立稳定的经费保障机制。如省财政暂时无法全额保障，其缺口可由黄泛区农场用其职能部门所收规费及农场土地出让收入中弥补。如仍有不足，由黄泛区实业集团从所创利润中拨付，随着财政保障力度加大逐步退出。农场要严格控制各项经费支出，切实降低管理成本。
实行农场内部分离后，黄泛区农场和黄泛区实业集团要实现经费、人员、资产的相互独立。农场义务教育、公共卫生和基本医疗服务、社会管理、社区服务要严格做到人员只减不增；实施办社会经费独立核算，明确经费保障渠道和办法；明确划分办社会事业的各项资产，实行独立管理。黄泛区实业集团要按照现代企业制度要求完善法人治理结构，划转黄泛区农场所有经营性资产，择优录用职工，按照集团章程开展经营管理，做大做强黄泛区农垦经济。
（三）强化党委的领导核心作用
黄泛区农场实行内部社会事业、企业经营分开后，实行党委领导下的场长负责制。党委对农场实行全面领导、发挥领导核心作用。考虑到农场历史和现实的特殊情况，为协调农场与实业集团的关系，避免产生新的矛盾，在一定时期内采用黄泛区农场和黄泛区实业集团同一党委、同一职代会（工会）的组织模式，并实行场级部分领导交叉任职的办法，场党委成员可分别按照程序进入集团董事会、监事会及经营班子。
（四）理顺财税管理体制
周口市人民政府关于授予“黄泛区农场全面行使辖区内行政管理的职能，统一行使农场辖区内的行政管理权”的授权，实践证明对黄泛区农场的改革和发展起到了十分重要的积极作用。但由于授权未能就税收地方分成留用等问题做出明确的确定，造成黄泛区农场在实际工作中仍存在诸多不便，尤其是招商引资等工作，长期处于徘徊局面，制约了黄泛区农场的经济和社会事业的整体发展，为此，建议省政府明确黄泛区农场税收留用办法，赋予明确的财税管理权。
（作者系河南农垦黄泛区农场场长、党委书记）
责任编辑：蔡基松
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