一、菜篓子工程的实施背景
菜篮子工程（Shopping basket program）是我国政府为缓解农产品供求矛盾于1988年开始重点建设的一项民生工程，经过20多年的建设与发展，菜篮子工程取得了巨大成绩，基本解决了城乡居民农副产品供应问题。近些年来，随着农产品数量问题得到基本解决，农产品质量安全问题逐渐凸显并受到全社会高度重视，食品安全的监管力度不断加大。
2013年我国对食品安全监管体制进行了重大调整，将食品安全监管职能集中到国家食药监局、农业部和国家卫计委三个部门，在基层则主要由农业和食药监两个部门负责，并且严格划清了两部门的监管边界。2014年中央农村工作会议明确提出，食品安全的源头在农产品，基础在农业，必须首先把农产品质量抓好；要求用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，确保广大人民群众“舌尖上的安全”。全国人大2014年7月1日开始就《食品安全法（修订草案）》征求社会各方面的意见，试图用最严格的食品安全法律制度，强化政府监管部门、食品生产者、经营者、行业协会等各方面的安全责任，积极推进食品安全社会共治格局。
我国食品安全形势仍然严峻的主要原因，在于农产品质量信息不对称，小规模分散生产、分散经营、小批量购买和分散消费的现实状况，导致政府监管成本过高和生产者违法成本过低，客观上造成农产品质量监管存在较大难度。因此，迫切需要寻求新的路径来提高政府监管效率，以化解食品安全风险。
菜篓子工程（Basket pool program）是借助农产品流通领域普遍使用的菜篓子（农产品周转箱）在农户、批发商和零售商之间流通循环过程，利用现代物联网技术、无线射频技术、电子标签技术和第二代居民身份证信息，以农户家庭为农产品生产单元，以乡镇或街道为农产品产地单元，全程自动记录农业投入品信息、农产品生产、贮藏、运输和交易信息，构建完备的农产品质量全程跟踪与动态追溯体系，保证食品安全监管部门精准执法和终端消费者在线查询的食品安全工程。由于它是一项依托可循环利用的菜篓子发展而成的民生工程，又是菜篮子工程的升级工程，所以俗称为菜篓子工程。菜篓子工程是农业现代化工程的重要组成部分，也是食品安全监管的基本手段。
二、国内外菜篓子循环利用现状
目前，欧美发达国家已经基本实现菜篓子的循环利用，例如美国IFCO System就是一家全球性的农产品周转箱营运公司，在全球24个国家设立了210个服务网点，每天循环利用1.16亿个周转箱。美国、比利时和荷兰等发达国家已经开始利用物联网技术、无线射频技术和电子标签技术等现代信息技术，借助农产品周转箱的循环利用，对生鲜农产品构建了完备的食品安全跟踪与追溯体系，为政府食品安全监管和消费者动态查询提供有力保障。目前这些国家能够做到对水果、蔬菜、蛋类、菌菇等生鲜农产品实现全程可追溯，甚至通过农户自发进行的产品数字编码，进一步追溯到单个农产品的全程信息，而且正在利用菜篓子工程建立起来的农产品质量追溯体系，逐步覆盖到其它农产品和包装食品。
我国目前有农产品批发市场4300多家，其中农村产地批发市场2430个，包括蔬菜批发市场830个，干鲜果批发市场380个。这些批发市场连接着大大小小2万多个集贸市场和千千万万个农户。据调查，在各大中型农副产品批发市场中，有45%的农产品批发商（经营户）已经使用可循环利用的塑料周转箱从事农产品流通，有86%的新鲜瓜果品种利用塑料周转箱开展农产品物流与交易活动，在全国大约有3.2亿只周转箱在农产品流通领域使用，而且每年保持10%以上的增长速度。这些周转箱主要依靠农产品经营户自发购买、自主营运、自行回收，其循环利用模式基本属于自我服务性质的“一对一”封闭式循环利用模式。
与发达国家第三方营运的“一对多”开放式循环利用模式相比，“一对一”模式存在一次性投资大、日常营运成本高、投资回收期长、异地回收困难等缺陷，既阻碍了周转箱的广泛使用，也不利于构建农产品质量可追溯体系。需要创新农产品周转箱的循环利用模式，提高周转箱的使用效率，吸引更多的农产品经营者利用周转箱从事农产品物流活动。
目前，从追溯技术角度来看，对农产品质量实现全程可追溯基本不存在技术障碍；但从追溯成本角度来看，只有少部分高档次、高附加值、有包装的农产品才有条件实现全程可追溯；那些散装的可食用农产品（如水果、蔬菜），则是当前实现全程可追溯的最大难点。例如，江苏在2011年5月颁布了《江苏省农产品质量安全条例》，其中第二十二条就明确规定“建立和完善农产品质量安全可追溯制度”，然而从正式实施到至今，江苏境内的超市和农贸市场上全程可追溯的农产品依然寥寥无几；各大城市依托商务部肉菜流通追溯体系建设项目建立起来的追溯体系，大多成了摆设，根本没有达到预期的建设目标。究其原因，成本阻滞是可追溯制度难以有效建立的关键，迫切需要找到建立农产品可追溯制度的突破口。
三、实施菜篓子工程的战略思路
发达国家监管食品安全的经验表明，建立完备的食品安全追溯体系，实现食品质量全过程透明化管理，明确界定生产者、经营者和政府监管部门责任，提高监管效率，降低监管成本，是有效解决食品安全问题最关键、最核心的手段。实施菜篓子工程，对生鲜农产品实现全程动态可追溯，是我国食品安全监管的必由之路。
菜篓子工程是一项保护本地消费者的食品安全工程，主要以大中型农副产品批发市场为建设主体，按照“政府引导、企业实施、先期试点、稳步推进”的原则有序开展。即政府利用农业开发资金和各项扶持政策引导企业实施，选择条件较好的大型农副产品批发中心作为先期试点场所，在外部条件基本成熟的情况下，稳步地推向全国各大中型农副产品批发中心，基本形成覆盖大部分生鲜农产品的食品安全网络和监管体系。在具体实施过程中需要分为三个战略步骤：
（一）创新菜篓子循环利用模式
借鉴国外经验，按照农产品质量信息跟踪与追溯要求，利用农业综合开发资金和税收优惠政策，引导若干家实力强、信誉好、管理完善的涉农企业作为菜篓子服务商（第三方），专门从事菜篓子的出租和回收业务，改变当前菜篓子“一对一”的封闭式循环利用模式为“一对多”的开放式循环利用模式。一方面提高菜篓子循环利用效率，降低使用成本和使用门槛，另一方面为农产品质量全程可追溯创造条件。
（二）构建流通领域农产品质量跟踪与追溯系统
菜篓子服务商在每个菜篓子箱体上嵌入无线射频标签（EPC），当农产品批发商向菜篓子服务商租用菜篓子的同时，租用一个通过无线网络与物联网数据中心连接的无线射频识别（RFID）读写器，批发商依靠RFID读写器全程自动记录农产品收购、贮藏、运输和销售环节中有关食品安全和市场行情的全部数据信息，以单个菜篓子为信息单元，通过物联网存储在专门的数据中心。经过筛选处理后，消费者可以通过菜篓子的EPC编码，利用终端查询机或手机，随时查询所购买的农产品相关质量信息。经过数据中心授权以后，各级农产品质量监管部门可以在线动态追溯农产品流通的全程信息。
（二）完善农产品质量全程跟踪与追溯系统。
在菜篓子工程建设的后期，以农户户主身份证信息为基础，在农资部门的售货计算机上安装RFID读写器，自动记录农户购买的种子信息、农药信息和肥料信息；以乡镇或街道为农产品产地单元，由农业部门和环保部门的流动监测队伍，共同监测与记录农产品产地的灌溉水质、土壤质量、大气污染等信息。当农产品出售时，以农户身份证和农产品产地为依据，以单个菜篓子为信息单元自动给农产品质量赋值，保证消费者通过菜篓子的EPC编码，能够查询到农产品质量的全程信息，监管部门能够动态跟踪、追溯以菜篓子为信息单元的全程信息，全面构建农产品质量安全监管网络。
四、实施菜篓子工程的对策建议
菜篓子工程是一项重大民生工程，不仅有利于化解食品安全风险，而且有利于降低农产品损耗、减少物流垃圾；不仅有利于动态监测农产品市场行情，而且有利于解决“农民卖菜难”和“市民买菜贵”的流通难题。菜篓子工程在美国、比利时和荷兰得到广泛实施，并取得良好效果。因此，建议我国政府有关部门，充分借鉴国外发展经验，尽快实施这项强民惠民工程。具体对策建议如下：
（一）加强组织领导
按照《国务院关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》，充分发挥各地食品安全委员会的组织协调功能，进一步强化食药监部门与农业部门的行政职能，对农业投入品、农业生产环境、农产品生产、流通与消费等各个领域的信息，利用物联网和无线射频技术进行自动记录、跟踪、追溯和分析，对市场上销售信息不完整的农产品要及时进行查处，确保菜篓子工程真正能够成为化解食品安全风险的民生工程。
（二）加大资金投入力度
菜篓子工程是紧迫的重大民生工程，各级政府必须加大财政资金的投入力度。发达国家的成功做法是，在菜篓子工程启动前，对菜篓子工程的建设目标、资金来源与使用范围、营运规则和保障措施进行明确规定；项目启动时以招投标的形式吸引社会资金负责建设，政府投入的公共财政资金重点用于农产品质量跟踪与追溯体系的软硬件建设，以及数据中心的营运与管理；项目建成后由企业负责营运，政府并不参与项目的具体业务，而是按照工程建设目标和考核要求，每年向营运企业提供一定经费资助，确保政府资金投入有目标、有额度、有范围、有效率。
（三）创新菜篓子工程的运行机制
发达国家经验表明，为农产品经营者降低流通成本、为营运企业创造利润是菜篓子工程建立与发展的基础。首先，要创新菜篓子循环利用的商业模式，提高菜篓子运行效率，降低菜篓子的使用成本，让菜篓子服务商在出租和回收菜篓子的过程中得到合理的经济回报，保证项目的可持续发展；其次，以降低菜篓子使用门槛和使用成本的方式吸引更多的农产品经营者，向菜篓子服务商租用可循环利用的农产品周转箱，为全面构建农产品质量跟踪与追溯体系奠定基础。
（四）重点落实相关配套政策
在税收方面给予优惠。菜篓子工程是发展循环经济的重要内容，政府要严格按照《循环经济法》要求落实相关政策，支持企业持续健康发展。菜篓子工程需要在农副产品批发市场临近地块建设农产品周转箱的营业网点、仓储场所和安装清洗设备，在土地使用方面需要政府支持。需要出台地方性法规，明确农产品批发商、零售商参与菜篓子工程建设的法律责任。当批发商、零售商经营的农产品信息真实完整有效，且在经营过程中确实不存在食品安全违规行为时，应该明文规定直接追究生产者的经济和法律责任，从而调动批发商和零售商参与菜篓子工程建设的积极性。
（注：本文得到江苏省社科基金项目“江苏食品安全的现状与对策研究”（编号：10JD020）、国家自然科学基金面上项目“生鲜农产品质量安全的监管机制研究”（编号：71173114）的资助。）
（作者单位：南京农业大学经管学院）
责任编辑：蔡基松
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