党的十八大报告高屋建瓴，是引领我们一切工作的行动指南。特别是其中蕴涵着许多辩证思维的哲理，对于指导农垦改革具有特殊重大意义。农垦作为一个开放的、复杂的经济社会巨系统，处于城乡二元结构的中间地带，国有经济与小农经济相交汇，企业经营与社会管理相交织。在推进农垦改革中，面临更多的是进退维谷的两难问题，无法用非此即彼的标准去判断，也无法用一刀切的办法去处理。我们必须抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，以社会主义市场经济和城乡发展一体化来统领农垦改革，既不走以往一大二公、封闭僵化的老路，也不走解散下放、改旗易帜的邪路，用辩证思维开创出农垦事业生生不息的发展之路。
一、垦区管理体制改革：经济治理与行政治理相结合
垦区管理体制改革是社会主义市场经济发育健全的必然，主要目的在于通过组织变革，构建更加灵活高效组织模式，从而适应激烈的市场竞争。目前，产业化、集团化、股份化的管理体制改革方向，已经在垦区内外形成广泛共识。这些年，垦区管理体制改革也是围绕建立现代企业制度，推进内部产业整合，变革组织架构，加快向集团经营转型。但从另一方面看，虽然行政管理模式总体不适合企业经营，但这是农垦组织化优势的根源，不能全盘否定，也不能轻易放弃。企业组织理论一般认为，管理体制与发展战略、核心资源、企业文化等因素密切相关，没有固定的优劣衡量标准，关键是要能够适应外部环境变化，将自身资源转化为竞争优势。因此，深化垦区管理体制改革，比较切实的办法是把行政治理决策高效、力量聚合的优势和经济治理权责明确、管理科学的优势结合起来，以经济治理为主，以行政治理为辅，按照市场竞争环境的变化，持续推进体制创新，不断形成适宜的垦区管理模式。
二、农业经营体制改革：分散经营与统一经营相结合
目前，各垦区在农业经营中普遍实行大农场套小农场的双层经营体制，只是在如何统分结合上认识不一。统有统的好处，统起来可以发挥农场组织优势，取得规模效应，降低农资采购和产品销售等环节的交易成本；分有分的好处，分下去则可以实现家庭农场内部的自我管理，降低农业生产中的监督成本。统的过多不利于调动职工积极性，分的过多则不利于发挥农场优势。深化农业经营体制改革，关键是要能够优化要素资源配置，提高农业生产力水平，否则就是纯粹的“瞎折腾”。从理论上分析，往统的方向改革，取得的规模效益应大于增加的监督成本；往分的方向改革，降低的监督成本应大于规模效应损失。因此，今后完善农垦农业经营体制，应着力在促进统与分有机契合上下功夫，宜统则统，宜分则分。具体来说，产前的农资采购、种苗供应和产后的产品销售等规模效益递增的环节可以探索统一经营，田间管理等监督成本高的环节则适合分散经营。
三、二三产业企业改革：国有经济与民营经济相结合
改革开放以后，农垦系统率先实行农工商一体化经营，创造了农垦发展史上的一个蓬勃兴旺时期。进入上世纪90年代中后期，农垦工商企业规模偏小、领域过广、管理粗放、效益低下等弊端凸显，亏损严重，难以为继。许多垦区对二三产业企业采取大规模地关停并转，有的甚至全盘卖光。近几年，各垦区又开始意识到，没有工业化，农业现代化就缺乏支撑；不发展第三产业，职工居民就业增收就没有基础。在走过一段弯路以后，一些垦区又开始“二次创业”，大规模引进外来资本，重振农垦工商业。从正反两方面经验教训看，构筑竞争优势，获取经营效益，是农垦二三产业企业改革的核心。现实的做法是，立足现代农业优势，走“公私并举、工农融合”的道路。在产业选择上，以农产品精深加工业、农业社会化服务业为依托，扩展农业全产业链，实现一二三产业融合发展。在经营方式上，应坚持股份化原则，引进业绩优秀、信誉良好的投资主体，参与农垦企业改制，促进内部机制转换，在发展中实现共赢。
四、办社会职能改革：分离移交与内部分开相结合
由于历史、区位等方面的原因，农垦长期实行政企合一的管理体制。这种体制在市场经济条件下，负担沉重、权责不清、竞争力弱等弊端不言而喻。当然，政企合一的体制也并非一无是处，起码有利于协调垦区内部经济社会关系。农垦全面彻底地移交社会职能，政府的归政府，市场的归市场，企业的归企业，这是必然趋势。但从实践来看，有的垦区还需要一个长期的过程，不是轻而易举、一蹴而就就能够实现的。从维护职工群众合理利益、促进农垦事业健康发展的原则出发，农垦社会职能的分离移交需要外部条件的成熟。制约农垦社会职能改革的外部条件，主要是属地政府职能的完善，以及与之相应的经济发展水平，财政收入状况，社会管理能力等等。在条件不具备情况下，强行分离移交，必然造成垦区社会发展缓慢、停滞和倒退，切实做法是将社会职能与企业职能在垦区内部分开，积极争取行政授权和财政补贴，并等待时机成熟，等待政策到位。
五、国有农场体制改革：企业方向与政府方向相结合
国有农场管理体制改革是农垦改革的重要环节，与其他所有改革都相互交织。目前，垦区间、农场间，在管理体制、资源禀赋、历史沿革、发展水平等方面差异巨大，情况复杂，不可能形成统一的国有农场体制改革模式。特别是非集团垦区，有的农场已经改为“管理区”，或者实现场（乡）合一的管理体制，形成了改革上的“路径依赖”，无法倒回头重新开始。深化国有农场体制改革只能尊重历史、正视现实，在确保农垦保障供给和示范带动这两大使命不变前提下，因地制宜选择改革方向。绝大部分经营管理好、产业特色明显、有资源和区位优势的国有农场，应按照现代企业制度要求，改为公司制企业。极少数以社会管理为主、资源匮乏、产业特色不明显、地域偏僻分散的农场，或经营不善、难以为继的农场，在妥善安置职工、保护国有土地、化解遗留问题的条件下，也可以争取纳入地方政府序列。
（作者单位：农业部农垦局政策体改处）
责任编辑：蔡基松
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