安 锋 刘锐金 王纪坤 谢贵水
摘 要：分析了国家建立天然橡胶生产保护区政策的背景、产业面临的形势和问题，提出在生产保护区建设中需重视橡胶人工林的多功能特性，根据立地条件、生态环境特点、经济社会发展状况和橡胶树品种特性等的差异，设置不同的经营目的，采用集约化分类经营的模式建设和经营。对不同经营目的的橡胶人工林应采用不同的种植规划、建设标准、营林方案和管理标准，并辅以不同的支持政策，优化橡胶人工林的数量、质量和效益，服务国家天然橡胶生产保护区、木材战略储备基地和生态环境保护建设等政策。
关键词：天然橡胶；生产保护区；橡胶人工林；多功能林；分类经营
一、国家天然橡胶生产保护区建设的背景及意义
天然橡胶具有良好的弹性、绝缘性、耐磨性、耐腐蚀性、隔水和气密性，是一种具有良好综合性能的可再生工业原料，被广泛应用于工业、国防、交通、民生、医药及卫生等领域的 8 万多种产品，并在飞机轮胎、液态天然胶乳等应用领域具有不可替代性。世界上有杜仲、银胶菊、蒲公英和橡皮榕等 2500多种植物可生产天然橡胶，但因巴西橡胶树（Para rubber, Hevea brasiliensis Muell. Arg.）胶乳产量高，品质好，加上其经济寿命长，栽培容易，采割方便，加工和生产成本低，是目前唯一大面积商业化种植的生产天然橡胶的植物，产量占据了世界天然橡胶总产量的99%以上。自 1898 年开始人工种植巴西橡胶树以来，2017 年底全球已在 43 个国家的热带地区种植橡胶树约 1450 万公顷，年产干胶约 1245 万吨。
我国自 1904 年开始引种橡胶树，但大规模发展橡胶树种植是在上世纪 50 年代。经过 60 多年、三代人的努力，目前已在被国外植胶权威认为是“橡胶禁区”的海南、云南、广东等地建立了约 1770 万亩的橡胶种植基地，年产干胶约 88 万吨，植胶面积和产量分别居世界第三和第四位。而我国也是天然橡胶消费大国，进口依存度高，2003 年起已成为全球最大的消费国和进口国，每年约 80%的天然橡胶来源于进口，多年来的自给率一直低于 30％的国际战略安全警戒线。如 2017 年我国天然橡胶消费量 496 万吨，而生产量仅 79.8 万吨，进口量 556.5 万吨（含复合橡胶和混合橡胶），天然橡胶自给率不足 20%（以上数据来源于ANPRC 年报）。
天然橡胶种植是典型的资源约束型、劳动密集型及生态环保型产业，生产周期长。天然橡胶制品产品种类多，市场占有率大，具有不可替代性、市场易控制性和政治敏感性等特点。因此，为了保障国家天然橡胶安全供给，促进天然橡胶产业可持续健康发展，国务院多次发文强调天然橡胶的战略地位，指导产业健康发展。国办发〔2007〕10 号文《关于促进我国天然橡胶产业发展的意见》，专门明确了我国天然橡胶产业的战略地位和指导思想；国办发〔2010〕45 号文《关于促进我国热带作物产业发展的意见》中也对我国天然橡胶产业发展的方针、思路、目标和扶持措施给出了具体意见。近年来的中央一号文件也多次提到天然橡胶，如：2015 年的中央一号文件明确提出要启动天然橡胶生产能力建设规划；2017 年的中央一号文件指出要建立天然橡胶等重要农产品生产保护区；2018 年的中央一号文件又提出，要“加快划定和建设粮食生产功能区、重要农产品保护区，完善支持政策”。2017 年 4 月 1 日，国务院发布《国务院关于建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的指导意见》（国发〔2017〕24号）提出，要“以海南、云南、广东为重点，划定天然橡胶生产保护区 1800 万亩”。2017 年 6 月 5 日，农业部、国土资源部、国家发展改革委等联合印发《关于做好粮食生产功能区和重要农产品生产保护区划定工作的通知》（农计发〔2017〕99 号），全面启动国家天然橡胶生产保护区的划定工作。2017 年 11 月，农业部办公厅发布了《天然橡胶生产保护区划定工作方案》（农办垦〔2017〕18 号）。云南（云政发〔2017〕85 号）、海南（琼府办 2017〔166〕号）、广东（粤办函〔2017〕639 号）各省也分别发布了相应的工作方案，计划在本省建立 900 万亩、840 万亩和 60 万亩的天然橡胶生产保护区。
可见，国家对天然橡胶产业非常重视。建立天然橡胶生产保护区是将优势生产区域的生产基地相对固定下来，确保用途不变、产能不减，通过实施差别化、定向化扶持政策，进一步优化生产结构和区域布局，保障我国天然橡胶生产能力和有效供给，促进产业平稳健康发展的有效途径，是推进热区农业供给侧结构性改革和农业现代化发展的重要抓手，是农业政策调整和农业宏观调控精准化的重要载体。
二、国家天然橡胶生产保护区建设面临的形势与问题
建国初期，为了打破国外敌对势力的经济封锁，建设我国自己的天然橡胶生产基地，国家在人力、财力、物力上给予了强有力的支持，生产的天然橡胶基本都统购统销，天然橡胶产业蓬勃发展。加之当时的市场需求大，劳动力成本低，国家制定的收购价较高，巴西橡胶树单位面积的产值也较高。改革开放后，资源分配日益市场化，国外天然橡胶大量涌入，伴随着国内劳动力成本和生产资料价格的提高，加上最近几年天然橡胶价格持续低迷，我国天然橡胶产业的竞争力逐步下降，企业和农户种植和生产积极性严重受挫。因此，国家天然橡胶生产保护区建设面临着很多挑战与问题。
（一）生产结构发生重大变化，民营胶园已成天然橡胶生产的主力军
我国橡胶种植业起初是在党和国家的大力支持下通过农垦国有农场发展起来的。随后，在当地政府的支持和农垦橡胶农场的示范、帮助、带动下，民营橡胶取得了长足的发展。2016 年民营橡胶面积已达 1122.75 万亩，年产干胶约 52.83 万吨，远超过国有农垦企业 643.95 万亩的面积和 28.76 万吨的产量，民营胶已成为天然橡胶生产的主力军。对于国有农场的经营管理可在一定程度上通过行政手段等干预，但按照“垦区集团化、农场企业化”的改革方向，市场在资源配置中的决定性作用将逐步加强，行政干预的适用范围会不断缩小。而对农户个人胶园的经营管理只能通过引导、补贴等手段保护。但国家财政补贴毕竟有限，如何在国家天然橡胶生产保护区建设中保护国有农场和民营胶园用途不变、产量不减是必须考虑的问题。
（二）天然橡胶价格持续低迷，企业和农户生产积极性严重受挫
由于全球经济下滑，汽车轮胎等主要天然橡胶产品的消费增长趋缓，而高价位刺激下各国扩种的胶园陆续进入开割和旺产期，且石油价格大幅下降导致合成胶产量的增加，致使天然橡胶供需平衡关系发生改变。天然橡胶已连续 7 年供大于求，国际市场平均价格从 2011 年 2 月的 5561 美元/吨的历史高位一直跌至不足 1500 美元/吨。2015 年国内价格跌破 1 万元/吨，天然橡胶产业处于价格周期的低谷。而劳动力和生产资料价格持续上升，在价格“天花板”和成本“地板”的相互挤压下，橡胶种植的比较效益持续降低，胶园亩产值不足 1000 元。因此，胶农和生产企业割胶、抚管积极性受到重挫，部分胶农和企业已停止割胶，民营胶园大都选择放弃抚管，基本停止施肥或施肥频次、数量明显减少，撂荒现象严重，胶园投入水平和建设质量大幅下降。另外，在胶价低迷、地租走高的双重影响下，海南、云南已出现砍胶改种其他作物的现象，植胶和割胶意愿下降，胶工流失严重。各地方政府也加快产业结构调整，调减天然橡胶种植面积，影响了产业发展的稳定性和可持续性。国家天然橡胶保护区建设面临很大压力。
（三）产业扶持政策不完善，国有农场经营体制多变
目前，国家对天然橡胶生产的扶持主要包括农垦天然橡胶基地建设拨款投资、农产品免税政策、耕地地力补贴、新型经营主体补贴、天然橡胶林业补贴、天然橡胶标准化抚育技术补贴和天然橡胶灾害保险补贴等。相对于一般的林业补贴和其他农业补贴，种类和数量均比较少。加之，近年天然橡胶价格低迷，云南、海南等地农垦改革中制度多变，企业化改革要求提高，不能适应营运要求，农垦企业改革预期不理想，在一定程度上影响了近年来农垦橡胶产业的持续投入和发展。另外，部分农垦企业橡胶树破坏严重，死皮加剧，中低产胶园面积扩大，农垦橡胶产业的可持续发展能力及其在国家天然橡胶生产保护区中的作用也在一定程度上被削弱。
（四）生产环境先天不足，产业竞争力不足
我国天然橡胶是在被国外视为植胶禁区的热带北缘北纬 18～25°间发展起来的，受纬度和季风气候等影响较大，先天不足，风、寒、旱和病虫危害均比较严重，每年约有 2～3 个月的落叶期不能割胶，而且大多数胶园都处于海拔 600～800 米的山区。长期以来，我国的天然橡胶生产技术基本围绕增产展开，在胶园建设过程中要修筑梯田、环山行、道路，营造防护林等，生产投资大，劳动强度高，生产成本较高，但产胶潜力和效益都较低。另外，橡胶园田间作业机械化程度低，除开荒、运输外，一般都由人工操作。特别是割胶，技术要求高，劳动强度大，而且要起早贪黑和防盗，因此，当代年轻人一般均不愿意从事该职业，造成割胶工严重短缺。生产环境先天不足，机械化程度低，产业竞争力不足，劳动力短缺已严重影响了我国天然橡胶生产保护区的建设和可持续发展。缘北纬 18～25°间发展起来的，受纬度和季风气候等影响较大，先天不足，风、寒、旱和病虫危害均比较严重，每年约有 2～3 个月的落叶期不能割胶，而且大多数胶园都处于海拔 600～800 米的山区。长期以来，我国的天然橡胶生产技术基本围绕增产展开，在胶园建设过程中要修筑梯田、环山行、道路，营造防护林等，生产投资大，劳动强度高，生产成本较高，但产胶潜力和效益都较低。另外，橡胶园田间作业机械化程度低，除开荒、运输外，一般都由人工操作。特别是割胶，技术要求高，劳动强度大，而且要起早贪黑和防盗，因此，当代年轻人一般均不愿意从事该职业，造成割胶工严重短缺。生产环境先天不足，机械化程度低，产业竞争力不足，劳动力短缺已严重影响了我国天然橡胶生产保护区的建设和可持续发展。
三、国家天然橡胶生产保护区橡胶林可持续分类经营模式的思考
根据国务院关于建设粮食生产功能区和重要农产品保护区的指导意见，我国拟在海南、云南和广东三大植胶区建立 1800 万亩的国家天然橡胶生产保护区。但目前我国橡胶种植总面积仅 1770 万亩，且其中有相当一部分风寒旱害侵袭较为严重，保存率低，生产能力低下；而热区可利用土地面积非常有限，农业部上世纪 80 年代区划的橡胶种植适宜区已经基本开发完毕，加之天然橡胶价格持续低迷，农民和相关企业种植橡胶的积极性不高。因此，要保障 1800 万亩的天然橡胶生产保护区，积极完善相关财政支持和补贴政策，加快技术创新，解决产业突出矛盾是亟需研究的问题。但如何结合天然橡胶生产的特点，转变思想观念和常规生产方式，改变经营模式，实施差异化管理和支持政策，利用有限的财政投入划好、建好、管好和用好国家天然橡胶生产保护区也是需要讨论的话题。
我们注意到国家在建设天然橡胶生产保护区的同时也提出要建设国家木材战略储备基地，加强林业生态工程建设。在以往的橡胶林栽培和经营管理中我们仅强调了橡胶树生产胶乳的功能，而对其生产木材、环境保护和强大的碳汇等多功能特性并未重视，生产技术措施等基本围绕追求胶乳产量制定，导致橡胶产业与其他农业产业相比竞争力较低。在当前比较效益较低，但必须保障橡胶生产能力的生产形势下，橡胶林向热区的优势区、山区集中已成为一种必然趋势。以前制定的生产技术措施是否适宜新的植胶环境和生产形势亟待重新考虑。因此，在国家天然橡胶生产保护区建设中有必要进一步强化橡胶产业绿色、扶贫和特种资源林的概念，重视橡胶人工林的木材、生态功能和林下资源的开发与利用，根据各地生态环境特点、立地条件及经济社会发展状况等重新划分“宜胶区”，然后再根据不同橡胶树品种的适应性和生产特性制定不同的经营目的，充分发挥橡胶人工林的多功能特性进行多功能分类经营。
建议综合考虑各地的立地条件（包括土壤条件、地形条件和耕作历史等）、生态环境特点（包括生态类型区、气候条件、灾害性天气出现频率等）、经济社会发展状况（包括当地优势产业、产业基础、劳动力、人均收入、橡胶产业比较效益等）及不同橡胶树品种的品种特性（包括产量水平、抗风能力、抗寒能力、生长特性、胶乳特性等）等对现有胶园进行逐步改造或重建，建立如下 5 种不同经营目的的橡胶人工林：①木材胶乳兼用速生丰产林。主要在生产条件较好的平原或丘陵区使用胶木兼优等优良品种建立，充分发挥品种和立地环境特性生产高质量橡胶和速生木材，保障国家天然橡胶和木材供给。②农林结合天然橡胶保障林。主要在条件较好或适中的平原地区采用全周期间作模式等方式建立，旨在生产特种橡胶、优质橡胶，保障天然橡胶安全供给的同时通过间种、套种等方式获得较高的稳定收入，提高效益，并保障国家天然橡胶安全供给。③以生产天然橡胶为主的特种橡胶保障林。在生产条件较好或适中的地区通过生产管理模式的改变生产高性能特种天然橡胶，满足国家对高端特种橡胶的需求，保障国家天然橡胶的安全供给。④以生产木材为主的天然橡胶储备林。在适宜区的丘陵区或山区根据当地自然、社会、经济条件建立，主要以生产木材为主，仅在橡胶价格高启或国家战略需要时割胶的储备林，在生产木材、保护环境的同时实现“藏胶于地”的目的，保障国家天然橡胶生产能力。⑤以绿化荒山保护环境为主的天然橡胶储备林。主要在适宜区的丘陵区或山区建立，以保护环境为主要目的，仅在橡胶价格高启或国家战略需要时割胶，在绿化荒山、保护环境的同时实现“藏胶于地”的目的，保障国家天然橡胶生产能力。对不同经营目的橡胶人工林建立相应的选择分类标准指标体系，进而对现有和拟发展橡胶人工林的林地进行“宜胶地”区划和归类，然后采取不同的种植规划、建设标准、营林方案、管理标准和补贴政策，同时鼓励发掘利用林下资源、发展多种经营，形成橡胶人工林的分类集约化经营管理模式和差异化扶持政策。在生产保护区政策制定和建设过程中要充分考虑各种经营模式的特点，区别对待保障安全供给的保障林和保障生产能力的储备林。一方面要将土地相对固定下来；另一方面也要提高品种生产潜力和土地生产效益及产业竞争力，让胶农和企业的收益有一定保障。通过集约化分类经营和补贴等手段优化橡胶人工林的数量和质量，精准经营和补贴，确保国家天然橡胶保护的面积、质量和生产能力， “藏胶于地” “藏胶于技”，保证天然橡胶的安全供给，达到服务国家天然橡胶生产保护区、木材战略储备基地和生态环境保护等战略目的。
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