一、广东农垦国有土地确权发证工作
进展情况
广东农垦现有总人口38.2万人，土地总面积342万亩，主要分布在湛江、茂名、阳江、揭阳、汕尾5个地级市的 47家国有农场。垦区国有农场的土地来源主要有四种：
一是上世纪50年代初期，党中央、国务院作出“一定要建立我们自己的橡胶生产基地”的决定，组建了华南垦殖局，发展橡胶事业，农场土地范围由县级以上人民政府批准组建国营农场的批文、用地批准文件、政府批准的国营农场设计任务书、规划图等所确定，这种情况占垦区国有农场土地来源的80%以上。
二是上世纪六七十年代，地方政府在粤西山区修建一批大中型水库，为集中安置库区水库移民，根据省、地政府的决定，部分移民安置区（公社、移民农场）成建制划归农垦系统管辖管理，土地权属由原人民公社等集体所有转变为国有。
三是在农场成立之初和随后发展过程中，周边农村农民自愿转换身份为国营农场职工，经地方政府批准，原农村集体土地通过“场村协议”等方式就近并入农场，土地性质转为国有。
四是周边农村通过“场带队”的形式并入国营农场后，土地性质仍保持为农村集体所有。这部分土地面积不多，主要集中在汕尾、揭阳垦区国有农场。
广东农垦国有农场土地确权与登记发证工作从2001年正式启动，在省政府的大力支持下，各级国土资源管理部门和农垦土地管理机构积极配合，共同努力，农场土地确权登记发证工作取得了明显成效。垦区土地总面积342万亩中，15万多亩场带队农村集体所有土地不在此次确权发证范围，7万多亩道路、河流占地只确权不发证，农场国有土地使用权应确权发证总面积约为319万亩，已经确权面积303.85万亩，发证率为95.19%（其中包含与国土证不相覆盖的8.7万亩林权证）。有15个农场100%完成确权发证，也有7个农场发证率在90%以下。目前广东垦区土地确权发证工作走在全国农垦前列，得到农业部和国土资源部的肯定。
二、主要经验和做法
国有农场土地确权发证工作涉及到多个方面的利益关系，情况复杂、难度很大。为加快国有农场土地确权发证工作，广东农垦创造并积累了不少行之有效的办法和经验。归纳起来，主要有以下几方面。
1.抓住政策机遇，提请省政府高度重视。进入新世纪以来，从《国务院办公厅转发国土资源部、农业部<关于依法保护国有农场土地合法权益的意见>的通知》（国办发〔2001〕8号）开始，党中央国务院和各部委就国有农场土地确权发证工作出台一系列政策文件，对农垦国有农场土地确权发证工作、创新农垦土地管理及有偿使用等作出了部署，提出了要求，定出了时间表，为保护国有农场土地合法权益出台了一系列重大政策措施，取得了巨大成效。
广东省政府高度重视农垦土地确权发证工作。先后下发《转发省侨办、省国土资源厅、 省农垦总局关于国有农场土地确权与登记发证工作意见的通知》（粤府办〔2001〕78号）等一系列政策法规文件，积极推动农垦土地发证工作。2001-2010年期间，省国土资源厅多次与省农垦总局组成督导工作组，深入到市县和农场指导确权发证工作。2012年后，督导组单位增加省信访局、省调处办。2013、2014年，省农垦总局提请省政府牵头，省及涉垦市国土、林业、农业部门召开专题会议，就国有农场土地确权维权和解决重大信访问题，研究解决方案，下发会议纪要，督促垦地共同推进国有农场土地确权维权工作。
2.组织保障，垦地配合。为了落实好国有农场土地确权和土地管理工作，占广东农垦土地面积一半的湛江农垦局与市政府职能部门成立垦地联合工作小组，其他农垦局也成立土地确权发证工作领导小组或协调小组，在农场配备了专职或兼职的土地管理人员。部分地市垦区还抽调工作人员，按照分工合作的原则，在完成了垦区份内工作的前提下，配合地方土地管理部门查证历史档案资料，加强与周边农村沟通，为现场勘测和签界做了大量的前期工作。地方确权发证部门积极支持配合，保证了确权发证工作顺利进行。
3.认真抓好试点，以点带面，先易后难，逐步推开。广东农垦2001年开始以湛江垦区为试点，在每个基层发证单位（县、市、区国土局）选择一个农场，如徐闻县选择南华农场、雷州市选择丰收公司、遂溪县选择广前公司、麻章区选择湖光农场、廉江市选择东升农场，省国土资源厅与农垦总局组成的督导组深入到试点农场，与基层发证单位现场研讨和分析问题，推进确权发证工作，并形成操作规程，便于面上学习和推广。其他农垦局从2005年开始，在学习湛江垦区试点成功经验的基础上，结合实际，先试点、再逐步向面上推开。鉴于湛江雷州半岛以外的农场大多地处山区，林业面积占比大，在确权发证过程中采取双证齐发、各有侧重，即：农场同时开展土地权和山林权的确权发证工作，对需要与周边农村签界的林地，侧重容易突破的，至少争取两权中有一个能确权发证，以后逐步实现两证覆盖。目前，垦区有林权证的林地中还有8.7万亩没有覆盖土地权证。
4.统筹安排，交流学习，灵活应对。总的策略是“先粤西后粤东，先外围后内部，先后台GPS定位，后现场勘测签界”。粤西农垦土地面积大，土地管理基础和历史资料齐全，如果粤西农垦土地确权工作解决了，垦区总任务就完成大半以上。确权最大的矛盾缘自周边农村等非农垦单位和个人。首要工作是完成与周边农村等签界，内部分宗可以逐步开展。先是在后台按照相关规定根据历史档案资料中土地宗图，委托有资质中介机构勘测勾图，送国土部门审核，然后，结合土地信息化软件、国土部门航拍图和GPS定位矢量图等，委托中介机构对宗地信息现场勘测并图像化，由国土部门主导，按图再到现场召集利益相关方签界确认，经公示等程序后确权发证。对有争议地块采取分宗处理，将有争议的交界地段分宗出来，留待下步解决。最大限度做到应确尽确、应发尽发。
5.多种措施并举，攻克难点，确权促维权。垦区各农场在土地确权过程中，对纠纷土地不回避，在认真收集、整理权属证据的基础上，主动与当地政府及国土管理部门协商，把收回土地列入议事日程，能调解的调解，调解不成的请政府裁决，裁决不成的通过法律诉讼程序解决。通过行政调解、司法裁决、依法强制等途径，处理了一大批土地纠纷和历史积案，有力维护了农场土地的合法权益。这种方式耗时长、花费大、成本高，而且经常有反复。近年来通过40多起法律诉讼案件，成功维权土地2万多亩。
6.努力降低土地登记成本。确权发证成本费用特别是土地勘测费用高，是制约土地确权发证工作的重要因素。对于垦区农场确权、登记、发证费用，2005年起中央财政每年给广东农垦安排428万元（今年调减为402万元），虽然数额不大，但对确权发证工作特别是早期工作的开展起到了关键作用；同时，地方政府部门也对农垦工作成果表示认可并给予减免收费等政策优惠，部分地市明确认可非争议土地由垦区或农场自行组织力量，按照统一技术规程要求进行地籍测量，还有一些地方充分利用土地详查资料等措施节省勘测费用，有效减轻了农场开展土地确权发证的负担。
7.巩固成果，上图入库，及时建立健全土地信息化管理系统。首先是建立农场土地资源管理系统。垦区全部农场已经建成地籍数据库，包括卫星影像地图、土地权属、利用现状等数据，覆盖面积占垦区土地总面积97%，并不断更新完善土地信息化系统和专业测量技术装备，具备大规模采集管理生产经营数据的基础。其次是应用地理信息技术手段开展土地清理，规范土地承包经营。大力开展土地清理，逐步摸清了土地面积底数和承包经营现状，逐步建立土地种植利用、岗位承包、财务应收地租和土地权属等四合一的数字档案，累计清理出超合同面积26万亩。第三是拓展新功能，将省农垦集团直属单位的土地、房产、物业等录入该系统。
三、存在的主要问题
1.争议地块确权发证难。垦区尚有2313宗、约15万亩土地使用权证、林权证“两证”全无，有7个农场确权发证率还在90%以下。广东农垦创建至今，期间有1956年“场间规划图”、1960年“土地面积清查图”、1965年“土地变动图”以及“90详查图”等资料，但相关的历史资料图纸很多为手书记录并绘制成图，土地范围仅是当时地形地貌四至范围的语言描述，加上地形地貌随着时间推移发生很大变化，导致农场边缘土地与农村集体土地边界不清，存在着一定的争议。
2.已确权发证土地维权难。除未确权部分，垦区还有16.9万亩土地已领取土地证（林权证）但仍被周边村民侵占，且每年还在发生新的侵占事件。
3.林权证换发工作艰难。农场部分林地被错发证或重复发证给当地农村集体，合计达831宗、27507.7亩，致使农场林权换发证工作从2007年起暂停，至今未能解决。
4.成果质量和利用率有待提高。主要是与《不动产登记暂行条例》及实施细则的要求有差距，特别是农建分宗、不动产测量报告和权籍图等都有新要求；利用方面目前还只是局限在内部管理，如何在农用地资产化资本化发挥作用还在探索中。
四、下一步工作思路与安排
1.贯彻落实中央农垦改革文件精神，加快国有农场土地确权登记发证工作。《中共中央国务院关于进一步推进农垦改革发展的意见》明确指出，要用三年时间基本完成农垦国有土地使用权确权登记发证任务。垦区各级要紧抓政策机遇，把土地确权发证工作列入重要议事日程，实行主要领导负责制，做到工作有安排、人员有保证、任务有落实、最终有成效。
垦区各级领导和有关部门要继续发挥垦地合作优势，积极沟通，主动配合地方国土资源和林业部门把国有农场土地等不动产的确权登记工作做好，确保工作进度和工作质量。特别是因地方农村土地承包经营权确权发证而暂停的农垦土地和山林权，要尽快启动。
2.明确目标，突出重点，以“啃硬骨头”的精神推进垦区国有农场土地确权发证工作。总体目标是到2018年，垦区土地确权发证率要达到98%以上，所有农场的土地确权发证率都必须在90%以上，也就是说要新增土地确权发证面积8万亩以上。各地市垦区要认真细化到农场、特别是目前确权发证率在90%以下的农场，落实到具体宗地。要有“啃硬骨头”的精神，责任到领导。省国土资源厅、财政厅和省农垦总局已经发文指导，并加强督导。
强化责任，明确目标，出台保障措施，将目标分解，建立目标责任制度及问责制度。将国有农场土地确权登记发证工作列为农场主要领导年终考核的重要内容，增强垦区各级领导对土地确权发证的紧迫感。
3.巩固现有成果，加强国有土地管理。提高国有土地确权登记质量，推动农场土地不动产登记工作。充分利用已有确权发证成果，尽快按照不动产权籍调查有关要求，在2018年完成农垦国有土地权籍调查，并向不动产登记机构提出登记申请，将土地权证未覆盖到的8.7万亩山林权证按不动产登记办法进行申请。加强垦区土地资源信息化管理工作，及时更新信息，将农场建设用地及建筑物、管理局所在地城区建设用地和经营性物业纳入信息化管理系统。加强农垦国有资源有偿使用管理，按照《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》（国土资规〔2016〕20号）的要求，完善国有农用地土地等级价体系，与省国土资源厅、省地价协会和地价评估机构合作开展广东农垦国有农用地定级和估价规程、国有农用地价值研究；与省机电设备招标中心合作，开发构建总局、管理局、农场三级联动的广东农垦国有资源有偿使用公开交易平台，规范垦区涉地资源、涉水资源、涉矿产资源和房产物业等有偿使用行为等环节，制定公开、公正的办事规则，逐步实现土地承包、租赁、开发、处置等公开透明化，并加强监督管理。
（作者单位：广东省农垦总局国土房产处）
责任编辑：蔡基松
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