解决国有农场职工住房问题，关系农场事业的持续健康发展，关系社会安定有序和公平正义。浙江从2010年开始，推行国有农场危旧房改造，到2015年底全省农垦完成危旧房改造13754户，改造面达72%。通过危旧房改造，改善了职工的居住条件，改变了农场生活落后面貌，为农场发展注入了新的动力，为社会稳定发挥了积极的作用。
一、基本情况
浙江全省现有省定点国有农场119家，分布于11个市54个县（市、区）。建场初期，国有农场秉承“先垦坡、后筑屋，先生产、后生活”的理念，生活设施建设长期滞后。改革开放以来，由于政策扶持和财政投入欠缺，加上各种政策性社会性负担较重，导致职工居住条件没有根本改观。据2010年初调查统计，农场职工人均住房面积为17平方米，远低于全省城镇居民人均住房使用面积34.3平方米和农村人均住房58.5平方米的水平。同时还存在大量的建于上世纪六、七十年代的危旧房，安全性能差，厨、卫等基本功能不全，水、电、路、管网等基础设施不配套，房屋质量和居住环境都明显落后于周边农村。农场因住房问题而导致的上访事件不断出现，有些地方还使矛盾激化，成为社会不稳定因素之一。
中央高度重视国有垦区危房改造，将其纳入棚户区改造范围。省委省政府专门下发《关于做好国有农场危旧房改造工作的通知》，明确了相关任务要求、实施步骤和扶持政策。2011年起，我省国有农场危旧房改造纳入中央预算内投资计划。近五年来，中央及省财政累计投入补助资金12940万元，其中中央财政7055万元、省级财政5885万元，全力支持危房改造和配套基础设施建设。
通过五年努力，农场职工住房得到普遍改造，居住条件得到极大改善，生活质量明显提高。截至目前，全省通过集中改造、异地建设等方式，完成危旧房改造13754户（其中列入中央预算内投资计划改造5885户，农场及职工自行改造7869户），改造面达72%，覆盖了全省大部分国有农场，累计改造面积达136万平方米，职工人均住房面积提高39.4平方米。危旧房改造还带动了水、电、路、通信等基础设施建设，改善了生活生产环境，推进了城乡一体化进程，维护了农场社区和谐稳定，促进了农场经济社会健康发展。
二、主要措施
（一）排查摸底，研究方案。为全面掌握实情，有针对性地制订危旧房改造措施，农场主管部门从调查摸底着手，认真细致进行调查梳理。2010年初，专门制订了《浙江省国有农场职工危旧房改造调研工作方案》，明确调查目的、方法、内容和任务；设计了6套调查表对所有农场及当地主管部门进行统计调查，了解危旧房现状、改造计划及建议意见等。还组织3个调研小组分赴各地开展实地调研，听取农场职工及主管部门负责人对危旧房改造工作的设想、存在困难、政策建议等；通过走访住户，详细了解职工就业、收入来源、家庭人口等情况，察看房屋危旧程度、配套设施及居住环境。通过三个月时间的全面统计调查与实地重点调查，基本摸清农场职工住房现状和危旧房改造工作存在的主要问题，完成了《金衢舟三市国有农场住房情况调研报告》《台丽湖三市国有农场住房情况调研报告》《温嘉绍三市国有农场住房情况调研报告》和《浙江省国有农场职工住房现状及解困对策研究》等调研报告。在深入调研、全面了解和广泛征求意见基础上，系统研究了农场职工住房保障特别是危旧房改造的途径和措施，提出了妥善解决问题的方法步骤、工作措施和政策意见，还向省政府专题报送了《关于我省国有农场危旧房改造调查情况的专报》和《关于切实做好国有农场危旧房改造工作的意见》。
（二）完善政策，全力扶持。为加大对农场危旧房改造的扶持，各地研究制订了一系列政策措施予以支持和推进。省政府于2010年11月出台《关于做好国有农场危旧房改造工作的通知》，对这项工作作出全面部署，并明确了相应扶持政策意见。省农业、发改、财政、国土、建设等部门联合印发《关于做好国有农场危旧房改造工作的实施意见》，进一步明确提出危旧房改造的总体要求、目标任务、基本原则、改造范围、改造方式、实施程序、工作职责和配套政策等，为全面实施危旧房改造工作提供了保障。各相关部门还就危旧房改造工作在项目立项、规划、用地指标、资金扶持、税费优惠等方面制订了具体政策和操作办法，明确农场危旧房改造所需土地纳入当地保障性住房用地供应计划，以划拨方式优先供地，免收土地出让金；城市基础设施配套费等行政事业性收费和政府性基金一律免收，经营服务性收费按低限实行减半收取；补助资金列入年度财政预算，规定按每户1万元的标准给予定额补助。此外，一些地方也出台优惠政策，安排专项经费予于支持。2011年开始，列入中央预算内投资计划，中央财政给予每户6500元改造补助资金和1200元配套基础设施建设补助资金，从而使危旧房改造获得了强有力的支撑。
（三）明确任务，落实责任。我省国有农场实行属地管理。为加快推动工作落实，我省确定了用三年左右时间基本完成危旧房改造任务、五年内基本解决职工住房困难的总体目标，并强化地方政府部门和农场对危旧房改造的主体责任。省里专题编制 “十二五”危旧房改造规划及年度计划，将全省改造计划任务分解到年度和各市，由各市分解安排到所辖县，各县再落实到具体农场和具体项目，做到总体任务清晰、年度计划明确。同时，层层建立责任机制，规定危旧房改造工作由所在市、县政府负责，市、县政府作出书面承诺确保按时保质完成计划。相关部门也按要求落实职责，并在系统内传导责任。农场主管部门更是将危旧房改造作为改善民生、为民办事的重要工作来抓，在全省农业工作重点中进行安排，列入对各市农业部门年度工作目标责任制考核；还与省建设厅等部门联合印发《关于进一步加快推进国有农场危旧房改造项目实施工作的通知》，将危旧房改造纳入当地保障性安居工程和“三改一拆”工作统一实施，列入省委省政府对各地 “三改一拆”工作专项督查和年度目标考核内容，进一步把专项工作纳入当地党委政府的中心工作。
（四）加强管理，规范运作。危旧房改造是个系统工程，内容广、环节多、战线长、要求严。为确保规范有序，农场主管部门切实加强计划、项目、工程、资金等管理，特别对改造对象、建筑面积、改造方式、实施程序，以及前期工作、资金管理、工程质量和安全管理等作了统一规定，并通过会议、文件、培训、实地指导等途径反复强调，促使各项要求不折不扣落实。多次集中举办项目建设培训班，对项目实施主体进行针对性服务指导。先后下发了《关于加强国有农场危房改造项目管理工作的通知》《关于做好国有农场危旧房改造项目资金管理工作的通知》，强调依法依规进行项目规划、项目审核、用地审批、环境评价、竣工验收，实行勘察、设计、施工、监理等公开招标；推动落实各项监管制度，严格基建程序，严格资金、质量和安全管理。同时，要求建立财政补助资金专账制度，严禁挪用挤占；建立项目法人责任制、工程监理制和竣工验收制；以及工程建设质监部门、危旧房改造业主委员会等共同监管制度，切实把控工程建设质量。
（五）强化督查，全面推动。为加快危旧房改造步伐，农场主管部门采取了一系列推进措施，有力促进了工作落实和项目进展。专门派出工作组深入农场宣传政策、检查档案、察看工程、加强工作指导协调，指导落实政策措施，督促各地把实事办好、好事办实，推动了危旧房改造的规范化和平衡性。建立月报制度，及时掌握项目进展情况，分析存在问题，并采取针对性措施予以解决。对项目进展缓慢的农场进行重点帮助，组织多方一起研究，协调处理相关关系，组织有关人员外出取经学习，甚至实地召开座谈会、现场会予以倒逼，力推其迎头赶上全省进度。同时采取专项督查与日常检查、督查与自查、实地检查与书面汇报相结合等方式，加强项目建设的督促检查工作。组织开展由领导带队的专项督查活动，到实地下农场检查指导项目实施，重点监督和检查项目的规范运作、资金使用、工作进展、政策落实等情况，推动各项工作全面落到实处。
三、几点启示
（一）危旧房改造是民生工程，组织领导一定要重视要加强。
国有农场危旧房改造是中央的一项惠民政策，体现了对农场职工切身利益的关心，体现了改革发展成果社会共享的要求。中央对落实该项政策非常严格，广大农场职工也十分关注。必须在思想认识上高度统一、在组织领导上保障有力，更有效地把政策执行到位，从而真正取信于民，让农场职工得到更好实惠。
1.思想认识要到位。我省各地始终把农场危旧房改造作为 “促进惠及全省人民小康社会建设”的具体举措，严肃认真对待，高度关注落实。省领导不仅作出重要批示，提出明确要求，还亲自到实地深入调研，进行工作协调。作为业务主管部门，农业厅领导反复强调“住房是农场职工最大的民生问题，住房问题不解决，职工就不能安居乐业，农场就没法用心去搞改革发展。农场改革发展的目的就是让职工共享改革发展的成果，提高职工生活质量和水平，两者是相统一的。住房解困是农场职工最关心、最直接、最现实的问题，做好了是对农场职工最大的贡献。” 还亲自组织研究方案、部署工作、落实任务，并带队下农场进行调查研究、宣讲政策、督促检查，促进了危旧房改造工作全面展开并快速推进。
2.工作机制要健全。工作责任到位，推进机制完善，是顺利实施危旧房改造的重要手段。我们建立了“政府主导，部门协调，农场负责”的工作机制，实行以地方政府为主的行政首长负责制，使各方面责任明确。国有农场住房解困是一项涉及多部门的系统性工程，靠农场自身或者农业部门单方推动难以完成，相关部门的协调配合尤其重要。为此，省级层面，建立了联席会议制度，定期召开会议，加强沟通协调，统筹实施政策和安排工作，并以项目进展情况统计分析为切入点，共同推进项目落实。农业部门则全力做好牵头、联络、协调工作，制定具体的实施方案，安排年度计划，并成立项目实施小组，具体负责指导项目实施。还建立了项目定期检查汇报和不定期督查机制，重点农场定点联系制度，项目实施进展情况月报、季报制度，推动各地加快危旧房改造进度。各农场则进一步开展调查摸底、制订项目实施方案并组织落实、做好住房分配等工作。各方任务职责明确，协调配合有力、运行机制顺畅，保障了危旧房改造顺利开展。
3.组织领导要加强。危旧房改造涉及到危旧房及享受对象的认定，涉及到财政补助、规划选址、工程建设的把关，必须切实加强组织领导。为此，各个层面都领导亲自挂帅、健全协调机构、明确责任部门。运用多种形式深入细致进行宣传，讲透目的意义，讲清政策规定，讲明工作要求，从而使危旧房改造工作形成普遍共识、成为共同行动。项目实施前，专门召开了全省国有农场住房解困工作会议，对危旧房改造工作进行全面动员部署，使各级农业部门和农场形成一致认识，认清责任和任务，更好地把危旧房改造纳入主要工作日程，进行系统谋划。适时召开全省国有农场危旧房改造项目现场推进会，及时总结经验，推广典型做法，分析研究问题，把握工作节奏，鞭策后进农场。加强危旧房改造政策和项目建设培训班，邀请相关部门领导专家授课，进行政策解读和指导，讲解项目建设管理业务知识，以便在实施过程中更好地把握项目要求，防止政策执行走偏。多次召开项目工作座谈会，就具体实施步骤、细节和碰到的问题进行商讨，研究采取针对性措施，使各地在实践中标准执行一致，操作程序规范。
（二）危旧房改造情况复杂，基础工作一定要做细做实。
我省虽属小垦区，但国有农场数量多，情况差异大，有事业三场也有农垦企业，有的农场已经改制有的尚未改制，有小到仅十多人几十亩地的农场，也有拥有8万多亩地10多家分公司的集团化公司，有地处近郊实力强劲的农场，也有地处偏远的贫困农场。加上建场背景特殊，历史遗留问题多，职工组成复杂，经济发展程度不同等，危旧房改造工作面临诸多难题。农场的特殊性决定了各项具体工作必须做得细之又细。
1.摸底调查要真实详细。调查摸底是基础性工作，调研成果是决策的依据。历史上，在农场就业的人员情况复杂，近年来随着改革深化，职工变化很大，带来身份认定困难；农场职工住房结构、性质、权属等差异大，住房政策性优惠形式多样；住房又是大家特别关心的切身利益，因此，调查工作来不得半点马虎，必须坚持“调查求真、研究求细”的标准，全面深入地了解掌握职工及住房情况。调查指标要有针对性，职工身份、家庭人口、就业收入状况等户主信息，房屋坐落、住房性质、建造年代、结构类型、面积、危旧房类型等房屋信息，以及计划改造方式和建议要求等均要详实准确，做到原始资料真实、详细、全面，使分析研究更客观。调研工作方案制定要详细、工作要求要明确，书面调查必须涵盖所有农场，实地抽样应当真正入户清晰了解职工的基本信息，察看房屋危旧程度、配套情况及居住环境等，拍摄照片以保存，并仔细了解住户、农场领导及农场主管部门各方意见和建议，从而全面客观地掌握第一手资料，为制订危改政策和方案打好基础。
2.改造方式要因地制宜。由于地理位置及经济发展程度不同，农场职工危旧房改造意愿和能力差别较大，决定了改造方式不能搞一刀切。我们坚持因地制宜的原则，把全面执行政策与充分尊重农场职工意愿统一起来，采取多种形式推进危旧房改造。对城市规划区内或列入工业开发区以及土地被征收或部分被征收的农场，可由当地政府优先将符合条件的农场职工纳入经济适用住房保障范围，或建设定向供应农场职工的经济适用住房；对地处偏僻、困难户较多的农场，可在符合规划的前提下，经市、县政府批准，利用自用土地组织集资合作建房，并纳入当地经济适用住房供应计划；对地处偏僻的农场，可从方便职工生产生活的实际出发，在统一规划、依法批准的前提下，允许职工利用农场自有划拨建设用地，进行房屋翻建或异地重建。在建设标准上提倡经济承受能力与实际需求相协调，宜平则平，宜楼则楼，可拆除新建也可翻修加固，达到增强宜居性，改善居住条件的效果。
3.具体工作要细致周到。危旧房改造项目建设涉及规划、建设、国土等多部门，实施主体是经济实力较为薄弱的农场，享受对象是一批较为特殊的农场职工。制约因素多，只有把复杂工作做具体，具体工作做细致，才能确保危旧房改造的有序开展。积极争取有关部门重视支持，力求在资金投入、用地指标、规划许可、项目审批等方面给予更大的优惠措施，形成齐抓共管的合力。利用各种媒体加大宣传力度，为危旧房改造工作呼吁，着力形成全社会的共识。认真做好政策解读，重视农场职工信访，全面解析政策，促进更好地了解、理解政策，支持危旧房改造实施。强化过程指导服务，规范项目申报文件，编制项目申报文本，协调项目审批环节，提高项目规划、审批效率。统一档案立卷、归档标准要求，强化档案收集整理指导和管理。经常性组织交流，沟通信息，及时总结经验，达到彼此相互借鉴、共同推动工作的效果。
（三）危旧房改造政策性强，项目管理一定要规范要严格。
农场危旧房改造的对象、范围、享受条件、形式标准以及项目规划、建设、管理，各方面都是有明确规定，专业性、政策性很强。必须加强系统管理，确保政策执行不走样，更好地把实事办好。
1.政策执行要严格。首先，享受对象要符合政策，对各类对象进行梳理甄别，准确界定享受对象，对非正式职工要排除出享受范畴，已经享受过其它住房优惠政策的也不应重复享受。其次，建筑面积要符合政策，明确危旧房改造是一项保障性措施，主要目的是解决住房困难，建筑面积应当执行规定控制在一定范围内，不能随意突破。第三，补助资金使用要符合政策，严格执行财政专项资金管理规定，设立专账，封闭管理，严禁挤占挪用；补助到户的资金要落实到户。
2.项目管理要严格。危旧房改造工作中央高度重视，社会普遍关注，项目牵涉环节特别多，各层面的要求严、审计严、检查多，因此，项目管理务必更规范更严格。项目计划要精准，事前做好部门间沟通，严格按规范编制、按要求行文报批，以增强预见性、计划性。项目执行要到位，严格按照下达计划执行，不得随意变更，涉及变更事项必须经审批部门同意。项目施工要规范，严格走基建程序，该公开招投标的要公开招投标。此外，务必搞好项目检查验收、绩效评价等工作，体现项目管理的全程性和效用的更大发挥。
3.住房质量要保证。百年大计质量为先。危旧房改造，农场职工最为关心和担心的，一是公开公平问题，二是住房质量问题。保障住房质量必须从规划选址开始，贯穿于工程施工、建筑选材、竣工验收全过程。项目选址应当既符合当地规划，也切合农场实际，适宜职工生活生产。工程建筑质量要让职工参与监督管理，吸收职工代表进入工程监督管理小组，参与造价预算、材料采购、建筑施工等监管工作，协助专业机构切实防止偷工减料、以次充好等事件发生，坚决堵住“豆腐渣”工程和工程腐败。进一步完善水、电、路、通信、绿化等基础设施配套，营造一个真正适宜居住的良好环境。
（四）危旧房改造涉及职工切身利益，实施过程一定要公开要透明。
危旧房改造目的在于为农场职工谋福祉，关系最大、利益最直接的是农场职工。实施过程必须按照群众参与、公开操作、科学决策、民主管理的原则，坚持公平公正、公开透明，充分尊重职工的知情权、参与权、表达权和监督权，让职工全程参与，充分发表自己的意见。才能赢得更广泛的信任和支持，才能使得这项民生工程得到最大程度的拥护，才能确保整个项目实施顺利推进。
1.改造政策要公开。在危旧房改造前，各地各农场均需通过召开会议、发放资料、上墙公布、上门解释等多种方式，全方位无死角宣讲政策，使职工全面知晓政策规定，明白推行这项工作的目的意义，清楚有什么优惠、有多少财政补贴、哪些人能享受、面积规定是多少以及有关要求等等，引导其以主人翁姿态参与到危旧房改造中，进一步调动主动性和积极性。在实施过程中，同样要公开安置补助、工程建设等内容，真正让职工心知肚明，发挥对工作落实的推动作用和对方案实施的监督作用。
2.享受名单要公开。危旧房改造享受对象的确定边界和条件，是职工最为关注的问题，也是职工最怕暗箱操作的地方。实践中职工对享受对象的意见往往导致了内部矛盾，而拖延项目实施，甚至使改造计划落空。务必从严把政策和尊重历史与现实的角度，客观界定享受对象并广泛征求职工意见，通过一定形式进行讨论，确定享受对象后要列清单上墙公示，接受群众监督，避免情况不清带来疏忽造成不公，也消除职工的猜忌，让人人都感到舒心并给予理解支持。
3.实施方案要公开。实施方案应当吸纳职工参与讨论制订，充分征询职工意见，扩大群众参与，并以职代会、居民代表大会等会议形式确定后报主管部门审批，使方案体现对职工意愿的尊重，紧贴实际情况，增强针对性和操作性。批复后实施方案应当全面公开，让职工了解改造方式、建筑户型、建设进度等情况。同时，务必与改造房住户签订协议，明确出资比例、中央和省补助资金的使用、手续办理等权利和义务关系，避免出现事后纠纷。
（作者单位：浙江省农业厅农场管理局?南京农业大学）
责任编辑：蔡基松
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