“十二五”以来，按照自治区党委、政府关于充分利用国有农林场土地推进工业化城镇化的要求，广西农垦贯彻落实自治区赋予的“农垦国有土地开发和工业园区建设”的优惠政策，坚持实施农场基地、专业集团、产业园区、海外农垦、资本运营“五大板块经济”同步推进的发展战略，将产业园区发展放在非常重要的位置，迄今已建立了包括6大园区在内的14个工业园区（集中区）。除南宁的明阳工业区、九曲湾新城示范区之外，其余均为垦地合建园区。2013年以来，广西农垦进一步强调并落实深化垦地合作开发建设产业园区的工作思路，积极整合土地、项目、资金、行政四大资源要素，园区开发建设取得了较大成就，对促进全垦区经济社会发展发挥了重要作用。但同时也应该看到垦地合作建设园区还面临一些问题和困难，凾需探索解决。
一、最新成就和主要做法
（一）新成就
2013年以来园区管理体制改革进一步深化，各项规章制度逐步健全，与国家边境开发开放重点实验区合作的广西农垦东兴冲榄工业园顺利挂牌，各园区开发建设都有不同程度的亮点。截至2013年底，广西农垦14个产业园区新增外来投资企业78家，总数达到751家，实现经营总收入726.3亿元，增长14.1%，占全垦区的69%；完成地区生产总值278.6亿元，增长13.8%，占全垦区的72.8%；完成固定资产投资219.2亿元，增长14.3%，占全垦区的80.9%；招商引资到位资金170.6亿元，增长13.8%，占全垦区的92%。
2014年深入落实合作建设北海市北部湾产业园的用地报批和项目建设，进一步理顺合作建设贵港市西江产业园、柳江县新兴产业园的管理架构、职责分工和资源配置等各种问题，推动了园区的加速发展。预计2014年，园区经营总收入可达847亿元，占全垦区70%；地区生产总值可达312亿元，占全垦区73%。可以说产业园区已成为广西农垦经济发展主战场。
（二）主要做法
1.合资合作成立机构。
贵港市西江产业园、柳江县新兴产业园、灵山县新光工业集中区、防城港市火光工业集中区等都成立了大同小异的合资合作公司，垦地各占50%左右的合资比例，按出资比例承担和分享责权利。双方分别派出董事长、总经理及其他经营管理人员和财务人员，设立综合办公、土地规划建设、招商引资、财务、物业管理等部门。合作模式主要内容：一是土规、建规、招商引资、政务服务等以地方为主，农垦为辅；二是征地拆迁安置补偿以农垦为主、地方为辅；三是合作开发管理服务费用、园区基础设施建设由合资公司来承担；四是重大问题由合资双方向上级主管部门反映协调解决；五是税收分成按桂政发〔2006〕29号文件相关规定执行，返还农垦的土地净收益留在园区滚动发展，利润按合资公司章程分成。
2.垦地统筹土地规划和建设规划。
土地规划调整涉及面广难度大时间长，贵港市西江产业园将这项工作交由地方政府操作，汇集各乡镇存量预留建设用地图斑，调规约1000亩与土地报批同步，不到一年时间，就完成了由农垦单方需要两年半才能完成的工作。北海市北部湾园区空港片区土地连片，具有临海港和市政道路贯通的优势，园区管理机构积极协同北海市政府相关部门，充分利用建设广西北海国家（海洋）农业科技产业园区暨北海海洋产业科技园区规划的有利时机，将空港片区纳入该“园区”范围内，建设总体规划已获得北海市批准。目前，该“一区三园”包括的海洋加工物流园已完成规划编制，规划面积22.89平方公里，约一半的规划地块为农垦土地。桂林良丰园区，通过垦地共建协调小组组织职能部门专题研究，以《城乡规划法》实施之前的2004年已获批准的良丰农场《相思江生态家园控制性详细规划》的上位规划为依据，然后以调整规划的方式批准良丰产业园规划，合理解决了园区不在桂林市原有规划中的问题。
3.合作解决征收和收回土地问题。
由于农垦土地被侵占情况严重、与村民插花地多，园区建设难免遇到使用和调整农民集体土地的问题，没有政府的帮助，农垦寸步难行；有了政府的合作介入，在给付合理合规的安置补偿之后，对于恶意种占土地不退、索要不合理补偿和故意不配合征收影响重点项目建设的棘手问题，政府可以采取保护性施工的办法协助园区完成土地清表和征收收回工作，解决了农垦缺乏政府职能的难题。桂林良丰产业园需要迁坟757座，B地块玉圭园环球名胜项目需用地930亩被村民占种40多年，园区重要地块与公路之间被农村土地隔断，必须征收村民土地61亩（涉及100多户村民）以便修路，本来这都是大难题，有了垦地合作，园区通过协调雁山、象山两区人民政府，仅用两个多月时间，就得到妥善解决。
4.高效快捷解决用地报批。
经桂林市政府批准，良丰园区将3070亩原本零星分散的建设用地集中归整到一、四、五分场，用于产业园项目建设。
北部湾园区铁山港启动区规划面积5.56平方公里（8340亩），目前落户该地块的项目有7个，总投资约16亿元。主要利用前期出让土地（出让和转用手续均不全的）招商引资及开发建设，土地供地问题一直是困扰园区的“瓶颈”。经多次与北海市政府及土地部门协调，达成了合浦县前期出让土地（3122.8亩）地块调整到铁山港（临海）工业区四号路两侧农垦土地范围内的约定，北海市土地储备中心和北部湾园区管委会筹备处采取土地收储方式依法重办土地供应，使前期出让土地的复杂问题简单化。同时由于地方政府用地审批职能齐全，通过政府的斡旋，园区用地有时还可灵活运用土地管理相关政策。
5.借助政府工作平台推进项目建设。
这两年，在自治区的统一部署下，多数园区所在地政府为加大推进项目建设工作的力度，相继建立项目服务中心，制定和落实项目一站式服务制、联合审批制、重点项目进度目标责任制、媒体跟踪报道问责制、现场办公制等相关制度。借助政府搭建的这些平台，垦地合作园区的各项工作好做多了。园区的公共交通、绿化、排水等市政环境得到了很大改善，园区整体形象大幅提升。
总结以上做法，可以得出这样的经验：一是垦地合作双方要树立合作共赢的理念。城乡一体化发展趋势、消除二元结构都要求打破垦地界限，实现共同发展。地方政府的行政优势是农垦无法比拟的，而农垦先进生产力的诸多方面又是地方难以企及的。只有将地方政府宏观规划、行政审批、公共服务的优势与农垦丰富的土地资源、规模经营、产业技术、组织管理的优势组合起来，合理配置，结成互利共赢的紧密合作关系，才能促进园区又好又快发展。二是要打破过去“条块分割”造成的某些隔阂，农垦要主动与地方政府加强沟通协调，积极融入地方发展。在坚持集团化组织、维护企业和职工合法权益的前提下，什么形式都可以探索。借助政府平台的支撑，因地制宜进行创新，园区的事情才好办。
二、目前存在的问题
1.管理主体尚待改革。
现有园区以合资公司为主实施管理，缺乏政府派驻“管委会”的行政管理职能，随着园区发展扩大，管理内容日益纷繁复杂。由合资公司继续代行行政管理，必将更显力不从心，公司“办社会”的现象将日益为人所诟病。
2.园区开发运转资金短缺。
一是合资公司无经营利润、缺乏融资有利条件，仅靠返还的部分土地开发成本维持日常工作，再难有后续资金投入基础设施建设。二是由于开发成本返还效率不高、政府优惠扶持重大项目用地，实际开发成本大于供地价格等原因，开发成本难以及时回笼。目前这两块资金缺口都很大。
3.土地指标紧缺，报批效率低。
现有土地规划中的预留建设用地所剩不多，难以满足后续入园项目的用地需要，影响了招商的工作安排。同时由于自治区本级土地储备政策规定的用地报批程序设计较繁复，若干项目难以在当年完成农地转用，更难完成土地出让，效率较低，影响了企业入园的积极性。
三、促进园区发展的对策建议
农垦具有土地和资金方面的优势，地方政府项目招商、项目服务、行政许可、市政配套（电信、电力、给排水、交通路网）等方面属强项。实践证明，产业园区要做到又好又快发展，垦地合作是有效方式。有了垦地双方的联动，在合法合规条件下，园区的开发建设、管理服务等各项工作都可达到最佳效果。因此垦地合作只能加强，不能削弱。
（一）进一步完善园区管委会管理机构
为了更好地整合与利用政府行政审批权力，使用好组织园区开发项目必不可免的立项、环评、规划、用地预审、用地报批、土地出让、工程报建、财政扶持等一系列行政资源，有条件的园区应尽量建立垦地合作的园区管委会，由政府赋予其工商、税务、土地、规划、建设、房产、环保、治安等行政管理和执法职能。现阶段园区管委会与园区开发投资公司最好是“一套人马、两块牌子”，而园区管委会的主要党政领导最好是县（区、市）主要党政领导来兼任，这样能更好协调园区与地方党委、政府的关系。未来发展如果园区经济总量占到当地县（区、市）经济总量一定比例、园区完全可以自我造血生存的时候，园区管委会与园区开发投资公司有必要也有可能剥离开来，管委依靠税收独立生存，投资公司按市场规则自主运作，满足“政企分开”的现代企业制度要求。
（二）改革引资举措，深化“二次招商”
园区是巢，企业是凤，无凤没法下金蛋。“招大引强”、强调产出率、税收贡献率是当前重头戏。只有进一步深化招商引资工作，选择和引进更多优势的大企业、质量好的大项目，园区才能更好焕发生机。一是进一步搞好“七通一平”，改善基础设施条件，盘活存量闲置土地。二是深入改革行政审批制度，调整产业结构，建立加快项目建设的管理机制，提升完善园区软环境，通过垦地对接，在不违反上位法的前提下，能精简的审批程序尽量精简，能联合审批的联合审批，以求优化入园服务、提高招商效率；同时还要健全不良企业退出机制。三是进一步拓宽招商平台。抢抓各种走出去宣传、推介、经贸洽谈的机会，集中招商与分散招商相结合，深入落实“二次招商”新举措，力求掌握招商主动，把握招商定位，更新招商机制，扎实开展“政府主导、企业运作”的园区招商活动，全力引进一批效益更好的企业来做大产业规模，提升园区品质，增强园区生命力。
（三）抓好投融资平台建设，培育园区造血功能
垦地合作园区目前多处于爬坡上升阶段，资金需求压力很大，要加大“时间换空间”、“资源换资金”、“项目换投资”等融资方式的探索尝试。一是原有通过农垦集团委托贷款的融资渠道要保持。二是园区自身通过土地资产和其他资产抵押融资的平台要尽快建立完善。三是与银行等金融机构以项目贷款的形式实现项目资金长期贷款。四是探索与长城信托公司合作，利用标准厂房项目争取信托贷款等。五是协调地方政府给予园区建设项目贷款贴息、园区发展专项资金、基础设施专项资金补助。六是某些基础项目吸引战略投资者采取BOT（建设-经营-移交）BT（建设-移交）的方式进行开发建设。七是要高度重视产城结合，位于园区的商住、商旅、娱乐项目尽可能由园区开发投资公司自行或与社会资本合作来承担“一二级联动”开发，尽快回笼资金，并形成长期稳定的物业收益，增强造血功能。
（四）加强财务管理，理顺园区造血经脉
一是收集土地出让资料、税费凭证和土地成本核算清单，建立土地出让金台账。二是收集投产企业税收完税凭证，建立经营税收台账。三是收集施工企业完税凭证，建立建安税台账。四是核算园区基础设施建设费用，争取计入供地成本谋求财政返还。五是建立征地台账、失地职工安置补偿台账，核算征地补偿相关经济数据。六是规范与合作市县财政、税务、土地部门对接，建立财税核查清算渠道。做到这些，胸中有数，还可方便自治区农垦局与合作方市县协商，在双方合作框架协议下，达成具体的财政返还细则和程序，继而跟踪落实。
（五）理顺涉及土地管理的政策和利益关系
一是面对自治区本级土地储备新政策，在不违背顶层设计大前提下，灵活开展垦地合作园区的土地储备工作。争取本级储备对农垦土地管理机构办理农地转用和土地委托出让等方面的授权，争取将合理的征地取得成本和包括园区“七通一平”基础设施各项开发已支付和将支付的成本计入出让总成本，谋求返还，为园区开发“借鸡下蛋”。二是借助自治区国土资源管理平台、农垦土地整治平台、垦地合作平台，尽可能解决土地规划指标、年度计划指标、耕地占补指标难题，为园区用地“开闸放水”。三是在垦地合作中，用好土地管理法规规定的市（县）人民政府及其国土部门的土地出让权，力争在存量建设用地开发上合作探索新领域、新方式、新机制，供地手续尽量在合作的市（县）直接办理，务求园区土地开发利益最大化，兼顾自治区本级利益的同时，实现垦地利益均沾，为园区建设“就地生财”。四是对于付出多、得到反哺少的农场，要建立园区获益后对农场的利益反哺机制，明确今后税收和经营收益的分享比例，以保持和激活农场的工作热情，巩固农场和园区“唇齿相依”的关系。
（六）建立健全园区人才引进培养和管理体系
人才是保证和加快园区发展的关键。园区要把人事管理、定编定岗工作的重点放在相关人才特别是兼通、复合型人才的引进、培养和使用上。当前更应把人才引进的注意力集中在营销策划、土地、规划、工程建设、外语经贸、企业管理、财税管理、物业物流管理领域。同时要强化培训现有人员队伍，通过走出去、请进来、进修短训、考察调研、交流任职等方式提升其综合能力。
（七）争取自治区层面出台扶持垦地合作的政策
垦地合作建设产业园区已经取得显著成绩，但至今仍停留在农垦与14个地市的层面，自治区层面目前还没有出台鼓励和扶持的相关政策措施。巩固和推广这一模式，借助自治区党委、政府的政策支持很有必要。尤其是在产业宏观布局、政务服务资源、土地规划调整、新增用地指标分配、耕地占补指标照顾、基础设施资金补助、农地转用加快审批、出让金开支倾斜、投融资、税收分成返还等方面，如能在自治区层面出台规范性文件明确扶持园区，必得进一步促进农垦产业园区的跨越式发展。
（作者系广西壮族自治区农垦局副局长、高级经济师）
责任编辑：蔡基松
京公网安备 11010502034728号
