一、引言
食糖是我国四大重要农产品和三大经济作物之一，是关系国计民生的重要产业。我国食糖产量的90%来自原料甘蔗，10%来自甜菜。我国糖料作物的生产主要分布在广西、云南、新疆等边疆和民族地区，对于糖料作物尤其是对于甘蔗来说，其多种植在旱坡地上，可替代作物较少，因此甘蔗种植收入对于当地农民居民收入影响较大。据统计，广西农村居民人均出售糖料蔗现金收入占人均家庭经营现金收入的20%，占农民纯收的15%，因此，糖料作物的生产对于主产区经济社会发展和农村居民收入的增加意义重大。
近年来，随着国民经济的发展、居民收入水平的提高以及消费结构的改变，我国食糖消费量快速增长，目前我国已是世界上第二大食糖消费国。在食糖消费结构中工业消费占据了大部分份额，主要用途包括制作糕点、饮料、糖果等。可见，食糖的消费与居民生活息息相关，对于提高生活质量十分必要，因此，糖料生产的稳定增加能够为居民生活水平的改善发挥积极作用。
我国食糖消费增长迅速，但与世界平均水平相比，目前人均食糖消费量仍处低位，不及世界平均水平（24公斤）的一半，未来食糖消费潜力巨大。部分学者对我国食糖的未来需求量进行了预测分析，一致认为我国食糖的需求量在未来一段时期内将继续保持增长趋势，供求缺口有不断增加的压力。因此，糖料作物生产的稳定增长对于增加国内食糖供给、解决食糖供求矛盾、避免食糖体系失衡风险具有重要意义。
不容忽视的是，我国糖料生产面临着自身和外部的多重压力。如何克服困难，确保糖料作物生产稳定增长是亟需解决的问题。广西是我国甘蔗和食糖的主产区之一，2005年以来其甘蔗种植面积和产糖量均占全国总产的60%以上。本文在对广西主产区进行调研的基础上，分析我国糖料作物生产的影响因素，总结国内外促进糖料生产的主要经验和学术观点，提出若干政策建议。
二、我国糖料生产影响因素的灰色关联分析
灰色关联度是分析多个因素对系统的相互制约、相互作用关系的一个有效方法。与回归分析、方差分析、主成分分析等其他因素分析方法相比，灰色关联分析对样本量的规模要求较低。
（一）我国糖料作物生产影响因素的灰色关联分析
1.指标选取与数据来源
本文选取广西自治区糖料作物总产量X0作为对象指标，在确定比较序列时，考虑到影响农作物产量的因素是多方面的，但大致可以分为自然因素、经济因素、科技因素、政策因素等方面，因此本文根据各方面因素对糖料作物生产的影响程度，在考虑数据可得性的基础上，选取播种面积（X1）、单位面积产量（X2）、人工成本（X3）、机械作业（X4）、化肥投入（X5）、农药施用量（X6）等六个指标构成比较序列。
本文所选指标的数据来源主要包括《全国农产品成本收益资料汇编（2000-2013）》、《广西壮族自治区国民经济和社会发展统计公报（2000-2013年）》以及广西自治区物价局农调队的历年调查数据，样本观测数据期为2000-2012年。
（二）影响因素分析
1.播种面积是影响糖料作物产量的最重要因素。根据灰色关联分析结果，播种面积与甘蔗产量之间的关联度达0.8892，呈现出较强的相关性，因此，增加播种面积是确保糖料作物产量的重要保障。但是，不应忽视的问题是受耕地面积总量和用途局限性的制约，简单通过增加播种面积来提高糖料作物总产量的做法并不能持续。目前，广西自治区耕地面积为6646万亩，其中旱地面积3368万亩，人均耕地面积1.27亩，人地矛盾突出，糖料作物种植面积在全区耕地面积和旱地面积中的比重已分别达到24.84%和49.6%，可用于糖料作物种植的耕地资源已十分有限；此外，并不是所有的耕地都适合种植糖料作物。所以，要想提高糖料作物的产量，不能简单依靠增加播种面积。
2.单位面积产量有待进一步提高。灰色关联分析的结果显示，与播种面积相比，广西糖料作物的单位面积产量同总产量之间的关系并不十分紧密，为0.7973。说明广西糖料作物单产对总产量的贡献度有限。这也符合我国糖料作物生产的总体现状，即产量增长主要来自于面积扩大，甘蔗单产持续徘徊。2002-2012年，全国甘蔗增产3396.2万吨，其中单产增长贡献807.6万吨，贡献率为24%；面积增长贡献2588.6万吨，贡献率为76%；2012年较2002年甘蔗种植面积增长了29%，单产仅增长了6%。与世界主要产糖国相比，我国糖料作物单产和糖分含量都有较大差距，单产提升潜力较大。所以，在耕地资源有限的情况下，提高单位面积产量是确保糖料总产量稳定增长的重要保障。
3.机械投入对总产量的提升作用明显。农业机械是农业现代化水平的一个重要标志，在广西糖料作物生产中，机械投入与总产量之间的关系一直较为紧密，说明广西糖料作物生产要想实现稳定增长，需进一步提高机械化水平。目前，我国糖料作物生产机械化程度非常低，收割机械严重不足，远低于巴西、澳大利亚等国70%的机械收获率。随着劳动力成本及生产资料价格的提高，广西糖料蔗生产请工难、用工贵，生产成本高、比较效益低的问题日益凸显。根据自治区农机局的统计，2012年广西甘蔗耕种收综合机械化水平为43.2%，甘蔗机种、机收作业水平仅分别为14.7%和4.32%，在种植和收割环节等用工较多的关键环节仍以手工作业为主。制约当前甘蔗机械化生产的主要因素有以下几个方面：蔗区相关配套设施建设滞后；收获机械适用性和可靠性较低；农机和农艺不相适应；农机补贴政策与甘蔗生产机械化需求没有完全对接；机械化生产中各方利益未能兼顾，促进甘蔗生产机械化发展的联动机制没有建立。
4.农药和化肥在提升糖料作物产量中的作用有限。根据灰色关联分析，农药和化肥与总产量之间的关系呈现出逐步下降的趋势，其原因可能是受到边际效用递减规律的影响，农药和化肥投入对总产量增加的效用越来越不明显。同时考虑到农药、化肥过量使用导致的环境污染问题，未来糖料作物生产中应对农药和化肥投入进行适当控制。
5.人工投入对总产量的影响相对较小。根据关联分析结果，人工投入对产量增加的作用呈现出越来越小的趋势，2001年人工与总产量之间的关联度达0.9746，在几个影响因素中排名第一，然而到了2012年，人工与总产量之间的关联度下降到0.3333，在几个影响因素中排名末尾。由此可以看出，人工投入在糖料作物总产量中的作用越来越小。但是，不应忽视的问题是人工成本在广西糖料作物生产中的较高比重。根据广西物价局农调队调查，2004-2012年甘蔗每亩人工成本从323元上升至806元，年均增长率达到12%，占到甘蔗生产总成本的近一半。由此说明糖料作物生产中的人工投入既不会对总产量有明显提升作用，又导致了生产成本高企，所以，通过其他资本要素投入的增加以替代部分人工投入，是促进广西糖料作物生产发展的可行选择。
三、促进糖料生产的经验与观点
（一）促进糖料生产的国际经验
1.糖农收入保障措施。国际上糖料主产国通过定价方式来保障糖农收益。一种是根据食糖价格来确定糖料价格，如巴西和澳大利亚，糖料价格是根据食糖的实际销售收入按比例确定，确保糖农的合理利润。另一种是由政府统一制定蔗价，如泰国和印度。这种定价方式使得蔗价比较稳定，糖农无需关注糖价市场波动，但种植收益会受到自然灾害等因素的影响。除此之外，泰国政府还通过加大补贴、直接支付等方式来保护蔗农的利益，进而增强其食糖在国际市场的竞争力。
2.生产配额管理。通过实施糖料生产配额管理，严格控制糖料种植面积，对配额内生产的食糖实行保护，协调制糖企业与糖料农户之间的关系，保障糖料种植户的利益。如泰国食糖产业实行政府主导下的“订单农业”，若种植超出配额，种植户需要交付一定的罚款，这种制度既保证了甘蔗的质量又控制了甘蔗供给数量。
3.提供生产技术和经营指导服务。如澳大利亚通过设立甘蔗种植者协会和基金公司开展作物保护活动（PHA），对糖料作物的保护来优化生产，促进糖料作物的研究与开发；开展病虫害综合防治计划（IPM），减少糖料作物的病虫害；通过对产业相关部门培训种植户农作物化学品的使用，指导糖农合理使用化学品。在经营管理方面，澳大利亚通过开展农业管理体系（FMS）项目，以最直接的方式帮助糖农降低运营成本和风险，进而提高利润、效率和可持续发展能力。
4.设立糖业发展基金。通过设立产业发展基金，对糖农进行生产支持、产品销售保证等方式维护糖农利益，保障糖料稳定发展。如泰国政府把食糖销售的增值税作为甘蔗和食糖稳定基金的资金来源，用于价格支持项目和直接支付项目。泰国的糖厂会与蔗农签订收购合同，保证严格按照合同进行收购并如期支付蔗款。
（二）促进糖料生产的主要观点
1.转变传统的生产经营方式。目前，我国制糖业无论从农业环节还是企业环节来讲都是一个相对落后的产业，离现代农业的发展理念和发展模式相距甚远。国务院发展研究中心课题研究成果认为糖料生产应转变传统的生产经营方式，积极推广良种良法，提高机械化程度以降低劳动成本，鼓励蔗田蔗地流转、发展适度规模经营，从而实现良种化、机械化、水利化和规模化的同步协调发展。
2.优化生产布局。崔奇峰等认为要加快糖料优势区域建设，重视糖料作物生产的风险分散。在抓好主产区糖料生产的基础上，不能忽视其他省区的糖料生产，以达到风险分散的目的。徐雪从降低成本和提升国际竞争力的角度出发，提出我国应根据优势产区的选建原则，调整和优化糖料区域布局。
3.加大基础设施建设。鉴于干旱缺水已经成为制约糖料蔗生产的重要因素，国务院发展研究中心提出我国应加快推进小型农田水利建设，改善旱坡地蔗田的灌溉条件。
4.优化糖料作物生产的外部环境。首先，减少税负。司伟、王秀清认为可以通过减免糖料作物种植的税负来提高糖业的竞争力。其次，构建糖料作物生产风险防范体系。陈如凯等认为可通过“绿箱”政策的实施和科研技术的推广来构建甘蔗生产的自然风险防范体系，通过《防止食糖价格过度波动调控预案》的制定与颁布来构建我国甘蔗与食糖产业市场风险防范体系。再次，加大补贴力度。国务院发展研究中心认为较高的价格阻碍了甘蔗良种的推广，因此政府应比照粮食良种补贴，制定相应的甘蔗良种补贴办法。徐雪认为应加大对糖料生产环节的补贴和扶持力度，保障农民利益，保护食糖产业基础。最后，完善利益分配机制。通过推广、改进“糖蔗联动、二次结算”的产业化经营模式，降低甘蔗收购价所挂钩的糖价标准，稳定二次结算联动系数，促进蔗农收入的稳定与提高。
四、促进糖料生产的政策建议
（一）稳定糖料作物种植面积
国土、财政、水利、农业等部门应联合出台蔗区土地整治规划，对糖料蔗高产创建基地及主要种植地区的土地整治方案进行顶层设计。地方政府要制定规划，加强政策引导，广泛吸引社会资金进入。进行土地整合要在充分尊重农民意愿的前提下，综合考虑路、水、电等基础设施配套和产业发展需要。政府可以采取财政贴息等方式，鼓励并吸引社会资金进行土地整合，引导企业、合作社等经营主体与农民建立长期稳定的契约关系，推动蔗区适度规模经营的发展。
（二）提高糖料作物单位面积产量
在耕地资源有限的情况下，提高单位面积产量是确保糖料作物产量稳定增加的主要途径。政府应增大科技投入力度，建立完善糖料作物科技研发体系，积极培育、推广良种良法，加大机械化深松耕技术、甘蔗种苗温水脱毒技术、病虫害统防统治技术等先进耕作技术的推广力度。加快推进糖料生产机械的研发，根据主产区的实际，建议发展适用于坡地生产的小型机械为主，在广西已经开展试点的甘蔗农机作业补贴的基础上，将补贴范围扩大到全自治区，增加补贴额度到每亩60元，其中中央财政和自治区财政各补贴30元；放宽机械类型的补贴范围，提高补贴额度，使补贴额度达到农机销售价格的60%以上；制定扶持政策，鼓励有实力的农机服务公司和农民专业合作社开展甘蔗全程机械化服务。
（三）建立糖料生产补贴机制
参照借鉴其它国家农产品补贴政策的制度框架，综合考虑我国糖料生产的现状和特殊性，着手制定糖料生产补贴制度。补贴方式可以考虑参考我国种粮直接补贴，即国家财政按一定的补贴标准和糖料实际种植面积，对农户直接给予补贴；也可以考虑突行糖料目标价格补贴制度，在榨季前确定当前糖料目标价格，当榨季期间市场价格低于目标价格时，根据两者的差价按照产量或面积直接补贴给糖农；当市场价格等于或高于目标价格时，不再启动目标价格补贴机制；另外，还可以考虑糖料目标价格保险制度，作为WTO的“绿箱”政策，越来越多的国家将其作为农民收入保障制度予以运用，也应是我国农业补贴政策的发展方向。总之，应在借鉴目前试点产品成功经验的基础上，多方探索糖料生产的支持保护制度，保障糖农的稳定收益，从而保证糖料生产稳定发展。
（四）合理运用WTO的贸易救助措施，避免大量进口对产业造成冲击
近三年进口食糖大量进入，导致国内食糖库存高企，食糖价格在生产成本线下运行，制糖企业严重亏损，糖农收益持续下降。由于种蔗收益下滑，蔗农不得不改种蔬菜、水果等经济作物，从而不利于糖料生产。受人均土地资源条件、劳动力转移进程等自然、社会、经济、技术条件客观制约，通过品种改良、土地整治、适度规模、推进机械化提高糖业竞争力需要长期的努力和较大的投入。目前中国糖业在进口冲击下步履维艰，形势非常严峻，而短期内最有效的措施就是及时启动贸易救济措施(反倾销、反补贴和保障措施)，这是各WTO成员国为了保护本国产业不受损害而赋予的权利，是通过征收附加关税提高进口食糖产品价格，确保其不低于国内生产成本，从而保证国内食糖产业合理的利润空间。
（作者单位：农业部农村经济研究中心）
责任编辑：成德波
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