一、我国促进农业企业“走出去”的措施及效果
自2000年中央将“走出去”提升为国家战略以来，各级政府积极推动农业“走出去”战略的实施。
从中央层面看，2006年6月商务部、农业部、财政部联合下发了《关于加快实施农业“走出去”战略的若干意见》（商合发（2006）212号），农业部还专门制定实施了《农业“走出去”发展规划》（农外发（2006）3号）。为了切实解决专门针对农业“走出去”的扶持措施，商务部、农业部和财政部牵头成立了由10个部门组成的关于境外农业开发合作的部际合作机制，自2005年开始，财政部和商务部每年都联合下发《关于做好对外经济技术合作专项资金申报工作的通知》，对“走出去”的企业进行相关的政策扶持。
从地方政府层面看，地方政府根据中央的战略部署结合本地实际制定了适合本省实际的“走出去”战略。以黑龙江省为例，黑龙江省政府先后于2005年、2009年出台《关于推进对俄经贸科技合作战略升级的意见》和《关于推进对俄合作适应性战略调整的意见》，鼓励企业实施“走出去”战略。又如山东、浙江两省，为解决原料农产品供应不足的问题，两省的涉农企业已在国外和国内20多个省区建立农产品生产加工基地。
在各级政府的积极推动下，我国农业“走出去”的步伐明显加快。以笔者2011年4月26日～29日在黑龙江省农业企业“走出去”调研分析为例，黑龙江垦区2003年对俄农业开发开始运作，垦区已有9个管理局、28个农场、3家龙头企业在俄罗斯远东地区建立种植业、养殖业、农业生产资料加工、粮食处理、木材采伐等开发项目30多个，累计种植小麦、大麦、大豆、玉米、水稻等各类农作物120万亩；建生猪养殖场2座，养殖规模2000头；输出生产机械3000台套；输出劳务人员累计8000人次。垦区在俄累计生产粮食和大豆30万多吨，实现经济效益5800多万元。从所调研的黑龙江华宇工贸集团、北丰农业、宝丰牧业集团以及宝国集团等四家民营农业企业来看，截至2010年共向外投资4亿元，租赁或购买土地7.5万公顷，输出劳务人员373人次。投资领域涉及粮食种植、经济作物种植、养殖业、农业生产资料加工、粮食处理、木材采伐等。生产粮食和大豆10余万吨，实现经济效益1000多万元。在获得经济效益的同时，我国农业“走出去”企业带动了当地农业技术的发展，对国际和区域粮食安全的保障做出了积极贡献。
二、农业企业“走出去”过程中面临的障碍和制约因素
在农业“走出去”取得积极进展的同时，我们发现农业“走出去”企业在内外两个方面都面临一些制约因素：
（一）从企业内部看
一是融资难。境外开发所需资金主要依靠企业自筹，筹集方式和渠道单一，资金不足成为制约境外农业开发的“瓶颈”。从企业融资渠道来看，银行贷款是最主要的渠道，但在现有的贷款抵押政策下，企业无法将海外的资产抵押给银行，而“走出去”投资农业的企业往往将大部分的资金投入在境外而国内没有足够的抵押物，这样就很难得到银行贷款。
二是缺乏跨国经营的管理人才。“走出去”投资农业的企业缺乏掌握外语、了解国际规则与国际管理的管理人员；对投资国的有关农业产业政策、农产品市场潜力、农村劳动力素质、风土人情等情况了解甚少，以致一些投资项目陷入困境。
三是缺乏对投资国的政策了解和对项目的科学评估。由于粮食危机和能源危机，俄罗斯等一些国家宣布禁止在本国生产的粮食和用于生物燃料生产的农产品出口，使得我国一些“走出去”的农业企业经营业绩受到了严重影响。因此，农业企业投资海外以前，必须先开展可行性分析研究以及不确定性分析等。目前，我国缺乏海外投资风险评估机构，企业难以有效地判断投资的风险。
（二）从企业外部环境看
一是国内支持政策的问题。我国“走出去”的战略开展较早，鼓励企业走出去，但后续的优惠政策和配套措施没有到位，贯彻农业“走出去”战略急需政策支持。
首先，农业“走出去”项目审批程序繁琐，影响了企业的效率。在农业“走出去”管理中缺少统一的管理协调机制，管理权限分布在发改委、财政部、商务部等部委的多个部门，审批程序繁多、耗时长，而农业是对时间要求很强的产业，一旦错过农时很可能就丧失一年的经营机会。
其次，双重关税负担重、粮食流通环节成本高，降低企业将境外粮食回运的积极性。企业农业走出去利用国外的资源进行粮食生产，愿意将粮食回运。但面对全球粮食危机，投资所在国政府出台了提高粮食出口关税等一系列限制粮食出口的政策。如俄罗斯不仅禁止出口小麦，而且将大豆的出口关税提高到20%。粮食回运入境之后，企业不仅面对3%的进口关税和进口配额的制约，而且运输粮食还要缴纳13%的增值税。企业粮食回运负担较重，从而影响了我国“走出去”农业企业回运粮食的积极性。
再次，企业投资风险大，急需完善的保险制度。海外农业项目不仅具有建设和生产周期长，受自然条件、技术适应性、农产品价格波动等因素影响大，自我发展能力弱，项目执行风险相对比较大的一般特点，还受投资国政治局势变动、经济政策变化等特殊风险的影响。而政府没有开展针对“非常风险”的农业对外投资保险，帮助企业规避风险的功能还很弱。
最后，国内的惠农政策无法享受。在境外从事农业生产的企业享受不到国家关于粮食直补、良种补贴、综合补贴等一系列支农惠农政策，影响了农业企业“走出去”的步伐。
二是投资国所设置的各种壁垒。首先是企业的进入壁垒，如俄罗斯不允许外资企业收购土地，对外国企业进行农业投资设置障碍，对企业利润回流设限。其次是关税和过境壁垒。回运国内的产品面临着双重关税负担；劳务手续办理繁琐，劳务指标严重不足；农机、种子过境困难、关税高，不利于农产品新品种的推广应用和农机具更新换代。
三、推进农业“走出去”战略的思路和要求
实施农业“走出去”战略，既有国家粮食安全的考虑，也有寻找商机的客观要求。从国家层面来说，着眼点主要是国家粮食安全；对企业来说，着眼点主要是投资回报。随着世界人口的持续增长和人们对食品的改善性需求，近些年来粮食等大宗资源性产品价格一直在波动中上升，这一趋势将很难逆转。实施农业“走出去”战略，对于国家来说是保障粮食安全、平抑农产品市场价格的重大举措，对于企业来说投资于海外农业是非常有前景的产业。从这个意义上说，国家的目标和企业的目标方向是一致的。既然两者之间存在契合点，如果政府能制定出切实有效的鼓励企业农业“走出去”的相关政策，国家的农业“走出去”战略就能够获得实质性的推进。
当前和今后一段时期，推进农业“走出去”战略，要着重把握以下几点。
1.关于目标任务。推进农业“走出去”战略，必须把保障国家粮食安全、主要农产品有效供给和平抑国内农产品价格作为目标任务。在宏观层次上，保证国家粮食安全、主要农产品有效供给一直是政府农业政策的主要目标,平抑国内农产品价格、保障民生又是当前政府的紧迫任务；在微观层次上，企业只有在有利可图的前提下才能投资于海外农业。企业投资收益的预期不好，农产品回运的成本过高，政府的战略目标也难以实现。从国外的经验看，政府的鼓励和保护、支持和引导以及相关服务的提供是企业开拓国外农业市场的重要保障。从这个意义上讲，保障农产品供给和促进农业“走出去”企业发展壮大是推进农业“走出去”战略的任务。
2.关于发展道路。围绕上述目标任务，立足于我国资源禀赋特点、经济体制结构、社会文化传统和经济发展水平，推进农业“走出去”战略必须按照市场导向和企业自主决策原则，引导各类所有制企业有序开展境外农业投资合作。深化农业资源开发和农产品加工贸易的互利合作。支持在境外开展农业技术研发投资合作，鼓励有农业生产设备条件、农业高科技术和现代农业管理经验的大型企业加大对外投资，创建农产品国际化营销网络和知名品牌。扩大农业国际合作，发展海外土地承包和劳务输出，积极开展有利于改善当地民生的农业科技示范项目。逐步发展我国大型农业跨国公司，提高国际化经营水平。做好海外农业投资环境研究，强化农业投资项目的科学评估。提高综合统筹能力，完善跨部门协调机制，加强实施农业“走出去”战略的宏观指导和服务。加快完善对外投资法律法规制度，积极商签投资保护、避免双重征税等多双边协定。健全境外投资促进体系，提高企业对外投资便利化程度，维护企业海外权益，防范各类风险。“走出去”的企业和境外合作项目，要履行社会责任，造福当地人民。
3.关于技术路线。保障国家粮食安全是一项艰巨的任务，必须选择合理的技术路线，重点突破、逐步推进。要充分利用国内外两种资源和两个市场，加速推进农业“走出去”战略；要开展国际合作，降低企业进行境外农业投资和产品回运的成本。推进农业“走出去”战略，企业要适应当地法律、政策、文化、习俗和气候条件，将我国的农产品良种、农业生产技术、适用农业机械、农作物耕作方式和现代农业管理方式带到境外。推进农业“走出去”战略，要为企业战略物资回运提供物质和技术支撑，在境外建设仓储物流设施，发展农产品加工业。
4.关于战略布局。实施农业“走出去”战略要力争在重点领域取得新进展。第一，鼓励和引导有条件、有竞争力的国内企业到境外投资办厂，合作开发利用国外农业资源，开展农产品加工贸易。第二，扩大农业科技合作的领域、途径和方式，扩大技术产品出口和技术转让，引进先进技术和管理经验。第三，有计划地组织劳务输出，发展对外承包工程和劳务合作，在竞争中形成一批具有实力的对外承包工程企业。
5.关于体制机制。推进农业“走出去”战略，必须依靠健全的体制机制做保障。在现有的农业“走出去”工作部际协调领导小组和境外农业资源开发合作的部际合作机制基础上，设立由农业部门牵头的农业“走出去”常设管理工作机构。
四、进一步支持农业“走出去”企业的政策建议
（一）确定境外农业资源开发重点投资项目、重点投资主体、重点投资国别和重点支持内容的问题。对于以粮食等战略资源 物资回运为重点、以农垦企业为代表的国有大型企业、与我国接壤国的“走出去”项目进行重点支持。
支持内容可以考虑以下几个方面：首先，建立补贴制度。建立农业“走出去”专项基金，用于农业企业开拓国际市场的各种补贴、贴息和紧急援助。其次，放宽融资条件。对“走出去”的企业，凡具备上市条件的，优先推荐进入资本市场上市融资，支持和鼓励有条件的企业进入国际资本市场直接融资。优先推荐“走出去”农业企业申报国家高新技术产业化推进项目、农产品精深加工项目和技术改造贴息项目。第三，建立和完善保险体系。国家通过补贴支持的方式鼓励保险公司设立专门针对农业对外投资的保险险种，主要承保企业在境外农业投资之后可能发生的非常风险。第四，完善税收优惠政策。避免双重征税，对外农业投资企业在还没有签订避免双重征税协定的国家和地区已缴纳法人税、所得税的，在国内应对纳税额予以扣除。对于农业对外投资项目需出口的生产资料、设备等，应提供通关便利，减免出口环节税费。第五，农业“走出去”企业有条件地享受国内支农惠农政策。赠送或援助国外的农机应该享受国内农机补贴政策。
(二)加大政府间协调
建立必要的合作推进机制，为境外农业开发创造稳定的投资环境。强化外交服务手段，将农业“走出去”纳入国家双边或多边经贸谈判框架中，通过外交手段解决双重征税、人员签证期限较短、劳务人员限制、入境生产资料关税过高、产品返销国内征税过高等问题。
（三）加强信息服务能力建设
建设信息服务系统，建立境外投资农业企业数据库，跟踪了解这些企业，做好咨询服务。密切跟踪国外相关法律法规的调整，并且收集、分析和预测农产品市场信息，为农业对外投资企业提供各种信息资料。定期举办农业“走出去”企业交流会，促进企业间信息共享。加大人才培养力度，造就外向型人才队伍。
（四）为“走出去”企业创造规范有序的制度环境
建立和完善法律法规，如信用担保、海外农业直接投资、保险及法律授助等制度，切实保护“走出去”主体的合法权益，为涉外企业创造规范有序的制度环境。
(作者单位：农业部农村经济研究中心，北京工商大学嘉华学院)
责任编辑：蔡基松
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