摘要：新疆兵团党委把脱贫攻坚作为重大政治任务和第一民生工程，全面落实党中央脱贫攻坚重大决策部署，脱贫攻坚取得阶段性成效。然而，兵团巩固脱贫攻坚成果也面临着诸多风险和挑战，应通过建立返贫风险预警防范机制、完善激发贫困户内生脱贫动力机制、完善扶贫政策的延续机制等保障措施来巩固脱贫攻坚成果。
关键词：脱贫攻坚 返贫 风险防范
一、兵团脱贫攻坚取得阶段性成果及原因分析
（一）兵团脱贫攻坚取得阶段性成果
1.贫困人口大幅减少
据2018年兵团统计公报，2014-2018年兵团累计实现2.3万户计6.539万贫困人口脱贫，贫困发生率由2014年底的4.2％（同期我国贫困发生率为7.2%）下降至2018年的0.4%（同期我国贫困发生率为1.7%），贫困人口减至1423户计6018人，贫困连队减少至35个。
2.贫困人口生产生活条件切实改善
一是人居环境得到改善。兵团着力保障贫困户的住房安全，对居住在抗震不达标的危旧住房的贫困户家庭，采取购买保障性住房补贴、租赁住房补贴、实施危房改造等多种方式改善其居住条件。如对购买团场保障性住房的贫困户进行补助，补助资金来源于兵团3万元（未享受国家保障性住房政策的贫困户）、援疆资金1万元、兵团扶贫资金1万元，合计5万元。按照兵团团场保障性住房价格，贫困户购买一套50平方米的住房，大约需负担4万元左右，购房补助有效减轻贫困户购房资金压力。2017年、2018年兵团分别完成1500户、1884户贫困户危房改造。二是基础设施水平明显提升。2016年、2017年兵团改扩建通营、连公路分别达到437公里、176公里，职工群众出行条件极大改善。2018年4G网络覆盖兵团全部团场及85%的连队，光纤宽带用户占比达到96%，职工群众在团场连队就能享受到现代信息化生活。
3.基本公共服务保障水平明显提升
一是教育保障水平改善明显。兵团已建立自义务教育到高等教育的贫困生资助体系，同时南疆四个师（市）15年免费教育全面实施。贫困生在大学入学时可享受普惠性的入学资助，资助金额基本能满足贫困生出行费用；入学后，贫困生通过努力学习，可获得竞争性的国家助学金和奖学金。2018年，兵团少数民族中小学及幼儿园国家通用语言文字教学覆盖率100%，九年义务教育巩固率98.64%，高中阶段毛入学率94.68%。二是医疗保障水平明显提高。兵团全民免费健康体检已实现全覆盖，对罹患食管癌、胃癌、结肠癌等9种大病的贫困户，在定点医院住院治疗可先诊疗后付费。2018年，兵团各类卫生技术人员达到30507人，比2014年增加了5567人。三是综合社会保障水平得到提升。精准扶贫政策与最低生活保障制度实现了有效衔接，2018年，兵团6.77万生活困难人员享受了最低生活保障，最低生活保障资金发放达2.72亿元；9.17万人（次）得到医疗救助，医疗救助资金发放达到8997万元；13.6万人（次）得到临时救助，临时救助资金发放达7711万元。
4.脱贫攻坚的综合社会效应开始显现
自2013年精准扶贫政策开始实施以来，兵、师、团、连各级干部深入贫困户家中开展帮扶，促进了干群关系融洽，促进了社会和谐，巩固了党的群众基础和执政基础；贫困职工群众对扶贫成效满意度较高，对党和政府满含感恩之心，夯实了新疆长治久安和社会稳定的基石。
（二）兵团脱贫攻坚取得阶段性成果的原因探析
1.发挥政治优势，落实责任
习近平总书记指出：“脱贫攻坚，加强领导是根本。必须坚持发挥各级党委总揽全局、协调各方的作用，落实脱贫攻坚一把手负责制，省市县乡村五级书记一起抓，为脱贫攻坚提供坚强政治保证。”兵团坚持党对脱贫攻坚的领导，各级严格执行脱贫攻坚一把手负责制，兵师团连四级书记一起抓，充分发挥好连队基层党组织在脱贫攻坚中的战斗堡垒作用。同时，针对兵团扶贫机构人少力量弱的现实，兵团专设扶贫办并充实工作人员，为打赢脱贫攻坚战奠定坚实的组织基础。
2.形成“1+N”政策体系
以《兵团党委 兵团贯彻落实<中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定>的意见》为统领，先后出台了《关于完善兵团贫困团场退出机制的实施办法》《兵团各师党政扶贫开发工作成效考核办法》《兵团最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的实施方案》《兵团贯彻落实〈关于实施健康扶贫工程的指导意见〉的实施方案》《兵团贫困地区儿童发展规划(2016-2020年)》《兵团党委 兵团关于贯彻落实习近平总书记重要讲话精神加快推进深度贫困团场脱贫攻坚的实施意见》等系列文件，通过打好组合拳，发挥政策叠加效应；通过考核评估和督促检查，促进各项扶贫政策有效落实，确保脱贫人口真正实现“两不愁、三保障”，以实现高质量脱贫。
3.坚持精准方略，摸清贫困底数
习近平总书记指出：“扶贫开发推进到今天这样的程度，贵在精准，重在精准，成败之举在于精准。搞大水漫灌、走马观花、大而化之、手榴弹炸跳蚤不行。”2018年，兵团对2017年度扶贫对象建档立卡信息进行全面复核，制定了《兵团扶贫对象建档立卡信息数据复核的工作方案》，按照“一评议、两公示、一公告、一比对”工作程序，以连队为单位，以户为基础，对贫困人口进行精准识别，全面摸清了贫困底数，实现了“连有表、团有档、师有卷、兵团有库”，为脱真贫、真脱贫奠定了扎实的基础。在精准识别的基础上，兵团以“五个一批”为路径，通过因户因人分类施策，进一步提高了扶贫攻坚的精准度。
4.加大投入，实现合力脱贫攻坚
习近平总书记指出：“扶贫开发投入力度，要同打赢脱贫攻坚战的要求相匹配。”兵团通过整合四方面的资金，加大对脱贫攻坚的投入。一是加大专项投入。2018年，兵团本级财政将扶贫资金额度提高至3亿元，比2017年增长20%。同时争取国家兴边富民行动专项补助资金2.32亿元；争取国家以工代赈资金0.955亿元。二是加大金融扶贫投入。2016年、2017年兵团通过金融扶贫平台向贫困户发放扶贫贷款分别为7.48亿元、10.21亿元。三是加大援疆资金投入扶贫领域力度。2017年，援疆资金用于扶贫达5.34亿元，占援疆资金总额23.4%。四是积极争取社会扶贫。深入开展“百企帮百连”行动，2018年，18家商会、260多家企业对接兵团99个连队，累计公益捐款1000多万元，实施产业扶贫项目235个，帮扶贫困人口4000余人。
二、巩固兵团脱贫攻坚成果面临的风险与挑战
（一）贫困户自身方面
1.身体健康水平下降
因病、因残、因老等原因，贫困户身体健康水平下降而致贫返贫。2017年兵团贫困人口致贫原因中，因病致贫返贫排在第三位（占13.9%）。贫困户家庭积蓄极其有限，对于一些患大病的贫困户来说，“一人得病，家徒四壁，四处欠债”情况时有发生。同时，身体健康水平下降不仅会导致户主人力资本下降，也会因对家庭成员教育、健康等方面投入减少而导致家庭成员人力资本下降，进而导致贫困户陷入长期贫困。
2.脱贫能力不足
贫困户脱贫能力不足主要表现在以下四方面：一是部分少数民族职工群众的国家通用语言水平较低。尽管兵团各个团场、连队开展了国家通用语言培训，但部分团场、连队少数民族职工群众的普通话水平还比较差，很难达到企业招工的要求。语言不通导致贫困户只能就近就业，很难在远离团场的地方找到稳定工作。二是贫困人口普遍技能欠缺。尽管兵团早已开展了“每户至少有一名劳动力掌握一门技术”等技术扶贫措施，然而从实践来看，贫困人口技能欠缺依然存在，依靠熟练掌握实用技术实现就业困难较大。三是成年贫困人口受教育水平偏低。2017年，兵团非在校生贫困人口文盲半文盲787人，占贫困人口总数的13.0%；小学3618人，占贫困人口总数的59.8%；初中1455人，占贫困人口总数的24.1%。四是应对市场风险能力较弱。贫困户往往因生产规模小、议价能力弱、捕捉市场信息能力差等原因处于不利地位，如购买的农资价高质次，生产出的农产品卖难、卖价低，往往赢利能力低下，很容易跌入贫困线之下。贫困户普通话水平较差、实用技能欠缺、受教育水平偏低导致可选择的生计方式狭窄，加之家庭经济基础仍然薄弱，应对市场风险能力较弱，进一步发展难度较大，稍有挫折就可能返贫。
3.脱贫动力不足
部分贫困户封闭自守，安于现状，不求发展，“等靠要”思想严重，依赖心理强。日常生活主要是靠政策扶持、政府帮助、享受低保、临时救助等相关的政策照顾，即使脱贫也是在政策扶持下完成的。贫困户对政策照顾产生依赖心理，缺乏内生脱贫动力，脱贫后返贫现象时有发生。笔者在贫困团场调研时多次遇到这种情况，团场扶贫办工作人员或者帮扶干部为有劳动能力的贫困户联系好工作，贫困户本可通过就业实现持续脱贫。然而，贫困户干了几个月后，会因离家远、要按时上下班、太辛苦等诸多原因辞去工作。贫困户辞掉工作后，扶贫办工作人员或者帮扶干部再帮助联系工作，通常也干不长，最后贫困户会以家庭失去经济来源为由要求申请低保。低保在个别团场甚至被叫作“低保工资”，贫困户争相享有。
（二）经济发展方面
1.经济发展不平衡不充分
大量研究和实践表明，减贫有赖于经济增长，经济增长是减贫的强大动力。然而兵团贫困人口最集中的三师和十四师，经济发展不平衡不充分问题突出。2017年，三师和十四师人均生产总值分别只有兵团平均水平的61.58%和45.13%，经济发展不平衡问题突出。2017年，三师和十四师三次产业结构比分别为34.8∶38.2∶27和46.5∶31.8∶21.7，同期兵团三次产业结构比为21.6∶43.9∶34.5，产业结构处于较低层次，经济发展不充分问题突出。
2.产业发展受限
目前，兵团团场尤其是深度贫困团场的主导产业仍然是农业，职工群众收入也主要来源于农业。从农业发展来看，农业结构调整优化较慢，农产品加工程度低、附加值少，一二三产业融合发展不高，产业链延伸不够，农业配套技术服务、资金保障不足等问题叠加，影响农业可持续发展，进而影响农业在巩固兵团脱贫攻坚成果时发挥作用。
3.市场主体发育不足
贫困团场普遍缺少龙头企业、农业专业合作社等市场经营主体，同时这些市场主体对职工群众的带动有限，职工群众尤其是贫困户组织化、专业化、市场化程度低。以深度贫困团场44团和51团为例，2017年，农民合作社数量分别为19个和16个，合作社成员数分别为142人和860人，参加合作社的人员数分别为该团第一产业从业人数的6.3%和7.2%，带动能力极其有限。
（三）宏观政策方面
1.政策保障不足
公共基础设施还存在盲区。少数连队内部道路没有硬化，职工群众雨天出行极不方便。少数连队职工生活用水还是院内打井抽水，水质没有保障。
医生、教师等人才短缺。医生短缺增加了贫困人口看病的经济和时间成本，导致贫困人口因病支出增加。教师短缺问题突出。以深度贫困团场皮山农场为例，小学初中的任课老师以支教老师为主，基本半年到一年时间就会换一茬任课老师，这在相当程度上影响了教学质量。
基本医疗保障还有不到位的地方。兵团通过各种方式帮助贫困户购买了医疗保险，然而极个别团场出现了群众（贫困户）在基层单位卫生室看病拿药无法使用社保卡的情况，基本医疗保障还有不到位的地方。
2.政策执行缺陷
部分单位和企业在帮扶贫困户时选择简单地“给钱脱贫”，以逢年过节送温暖的形式代替扶贫、脱贫工作；对于产业扶贫项目，实行全程保姆式包办，贫困户参与程度较低。虽然“给钱脱贫”“保姆式包办”在短期内使贫困户的收入得到提高，生活状况得到改善，实现了脱贫目标。然而，这种救济式、输血式扶贫的脱贫方式导致贫困户既没有获得稳定收入来源，又没有增强自身发展能力，还容易滋生依赖心理。因此在脱贫验收达标后，随着优惠扶持政策的收回，贫困户很容易重新返贫，贫困户陷入“一帮就富、撒手就贫”的状况。
3.政策有效衔接不够
兵团已脱贫的团场打赢脱贫攻坚战的相关政策与实施乡村振兴战略的相关政策有效衔接不够，统筹谋划不够。如少数团场面临着基础设施建设和保障运行资金缺乏，导致团场连队公共服务供给能力下降，巩固脱贫攻坚成果面临风险。
（四）资源环境方面
1.资源禀赋较差
贫困人口生存的自然条件普遍较为恶劣，自然资源较为匮乏，发展生产条件较为有限。以兵团贫困人口最多的51团为例，贫困人口人均耕地仅为1亩，人均有效灌溉面积仅为0.9亩，人均林果面积仅为0.17亩，远低于兵团人均水平。
2.自然灾害频发
兵团自然灾害频发，2012-2015年因地震、雪灾、风雹、干旱、沙尘暴、低温冷冻、洪涝、病虫害等多种自然灾害造成191万人受灾，直接经济损失达130亿余元。贫困人口抵御自然灾害的能力较弱，极易因遭受自然灾害重新面临生存与发展困境。
三、巩固兵团脱贫攻坚成果的对策建议
（一）建立返贫风险预警防范机制
习近平总书记2019年4月15日在重庆考察时强调：“要把防止返贫摆在重要位置，适时组织对脱贫人口开展‘回头看’。”兵团在巩固脱贫攻坚成果过程中，亟需建立返贫风险预警防范机制。针对兵团脱贫攻坚成果巩固面临的风险与挑战，可将返贫划分为主体自身预警、宏观政策环境预警、经济发展环境预警和自然环境预警四种预警类型，并有针对性地构建预警机制。主体自身预警是因贫困户自身原因而导致返贫的情况，宏观政策环境预警主要是指因国家、兵团相关政策变动所引发的返贫现象，经济发展环境预警主要是指由于经济发展环境变化所引发的返贫现象，自然环境预警主要针对的是因自然环境变化而导致贫困户返贫的情况。
返贫预警程序应包括以下主要环节：（1）预警申报。对存在预警条件的返贫户可向连队“两委”、驻连工作队自主申请纳入预警管理范围。（2）预警核查。根据返贫户申请，由连队“两委”组织驻村工作队和信息采集员入户核查。（3）预警审核。召开连队“两委”会议确定，符合条件的返贫户纳入预警范围。（4）复核备案。对确定的预警对象上报团场复核，由信息录入员建立台账并备案，同时向师脱贫攻坚小组办公室报备。（5）措施介入。根据返贫预警类型，对有可能返贫的贫困户采取帮扶，降低返贫概率。
（二）完善激发贫困户内生脱贫动力机制
脱贫攻坚过程中出现的贫困户“等靠要”“看着太阳等脱贫”等现象，虽是个案，但社会影响恶劣，必须坚决刹住，着力激发贫困户内生脱贫动力机制。一是坚持“扶贫先扶志”。兵、师、团层面要加强脱贫致富典型实例的宣传教育，引导有劳动能力的贫困户主要依靠自己的努力奋斗，巩固脱贫成果。建议连队建立道德“红黑榜”制度，有重点地开展各类评比表彰活动，加强扶志教育，引导贫困户自力更生脱贫致富。二是创新精准扶贫工作方法，扶贫措施更多采用以奖代补和“造血式”帮扶方式，让贫困户明白幸福生活是靠自己奋斗出来的。
（三）完善扶贫政策的延续机制
对于已脱贫户，落实好中央有关规定，坚持“脱贫不脱政策”。一是教育保障到位。继续保障贫困户、脱贫户子女从学前教育到高等教育资助全覆盖。二是医疗保障到位。继续对脱贫户参加基本医疗保险个人缴费部分给予补贴。同时对脱贫户患重大疾病经基本医疗保障、大病保险报销补偿后，个人自付费用较高的（如超过3万元），再次实行医疗救助。借鉴先进地区经验，优化细化医疗保障经办管理服务，全面推进贫困人口医疗费用直接结算。三是住房保障到位。对所有贫困户，特别是脱贫户住房情况进行全面摸底排查，确保贫困群众住有所居、住得安全。
对于自身发展受限的老弱病残孤等特殊群体，民政部门应严格落实低保兜底保障的相关要求，进一步加大兜底保障力度，逐年提高低保线和五保线，不断增强低保兜底保障能力，发挥好社会保障兜底的安全网作用。
（四）健全脱贫攻坚政策与乡村振兴政策的有效衔接机制
打赢脱贫攻坚战是兵团乡村振兴的前提和基础，实施乡村振兴战略是巩固和提升脱贫攻坚成果的必然要求，兵团应加强脱贫攻坚政策与乡村振兴政策的有机结合。一是以产业培育为着力点，建立可持续的产业扶贫机制。产业兴旺是乡村振兴的物质基础，兵团应把产业培育作为产业兴旺的着力点，以新发展理念为引领，发展有特色、有竞争优势的本地产业，积极培育和推广有市场、有品牌、有效益的特色产品，实现职工群众增收多元化。二是以山水林田湖草系统治理为重点，建设生态宜居的团场连队。兵团各师、团应对山水林田湖草进行统一保护、统一修复，同时着力转变经济发展方式，逐步减少资源消耗，恢复和提升团场连队生态环境，增强可持续发展能力。
（作者单位：新疆兵团经济研究所)
责任编辑：王盼盼
京公网安备 11010502034728号
