十八大报告强调，要坚持和完善农村基本经营制度，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。农业经营体制是现代农业建设的基础和体制保障。在社会主义市场经济条件下，如何创新国有农场农业生产组织方式，建立与现代农业相适应的经营体制，是加快推进农垦现代农业建设，实现农业生产集约化、专业化、组织化、社会化需要深入思考和探讨的重要问题。
一、农垦农业经营体制改革历程
改革开放以来，农垦农业经营体制改革大致围绕两个重点领域进行。
一方面，围绕革除传统农业经营制度和分配制度，建立大农场套小农场双层经营体制所进行的一系列改革。这方面改革始于1983年并贯穿改革开放始终。通过兴办职工家庭农场，改变“大帮哄”劳动方式和等级工资分配制度，解决了职工吃农场大锅饭问题；通过对承包职工和家庭农场实行土地承包到户、核算到户、盈亏到户、风险到户和生产费、生活费由承包职工和家庭农场自理的“四到户”、“两自理”，解决了承包职工和家庭农场负盈不负亏问题；通过将国有农机具和果树等长期作物作价转让承包职工和家庭农场经营，实现了生产资料与劳动者的紧密结合；通过放开产品价格、放开销售体制、放开用工制度，确立了承包职工和家庭农场的市场主体地位；通过统分结合的机制创新和社会化服务体系建设，保持并发挥了国有农场的优势。总体上看，这方面改革力度较大，成效也最显著。到2011年底，全国农垦92.8%的耕地由职工或职工家庭承包，83.7%的土地实现6年以上长期承包经营，分别比2002年提高13和61个百分点；职工家庭农场生产、生活费“两费自理”率分别达到89%和94%。通过改革，承包职工和家庭农场获得了对土地、劳动力、资金等要素的经营自主权，成为国有农场从事农业生产经营活动的独立主体和微观生产单位，这为其根据自身资源状况发挥比较优势提供了可能，其自身利益与劳动分配紧密结合，极大地调动了发展农业生产的积极性、主动性和创造性。
另一方面，以提高农业的规模化、组织化、社会化水平为重点，大力创新农业经营体制所进行的一系列探索。这方面改革始于上世纪九十年代中后期并兴于党的十六大以来。通过发展“两田制”，探索了一般情况下的适度规模经营；通过“依法、自愿、有偿”地开展承包地有序流转，促进了股份合作制、模拟股份制、联合体承包、公司制经营等多种农业经营形式的发展，实现了农业的规模化；通过鼓励和引导职工发展各类农民（农工）专业合作组织，促进了农业经营的组织化；通过扶持发展农业产业化龙头企业，提高了家庭经营的市场竞争力；通过大力发展农业产前、产中、产后服务，促进了农业经营的专业化和社会化。到2011年底，全国农垦农业股份合作经营组织和农业公司制经营发展到1.3万家，如黑龙江农垦种植业农民（农工）专业合作社到2012年底已发展到990多家，入社职工4.12万人，承包面积666.71万亩，占垦区耕地面积的十分之一，劳动生产率提高44.12%，入社家庭人均收入2.6万元，较未入社增加3321元。但从总体上看，这方面改革在各地垦区还处于探索阶段，数量还不多，在打破传统高度集中统一的农业经营管理体制，形成以家庭农场为基础、统分结合双层经营体制的情况下，如何进一步创新经营形式，提高国有农场农业的集约化、专业化、组织化、社会化水平，还有待实践的突破和进一步深化。
二、农垦农业发展面临的形势和挑战
与我国农村农业一样，在新的历史条件下，农垦农业发展也面临着严峻的形势和挑战。一是我国农业的开放度不断提高，城乡经济的关联度显著增强，农业发展的有利条件和积极因素在积累增多，但各种传统和非传统的挑战也在叠加凸显。包括资源环境约束趋紧、生产经营高成本、生产主体分化重组、青壮年劳动力紧缺、生产经营风险加重、农产品质量和安全形势不容乐观，生态环境保护形势严峻等。二是我国粮食生产连续9年获得丰收，粮食产量连创新高，保障粮食生产能力的基础条件在逐步巩固，但从长期发展趋势看，粮食安全仍将面临诸多挑战，包括人口持续增长、耕地和淡水资源约束趋紧、国际粮食市场供求变数增加、农产品结构性短缺突出等。三是家庭承包经营制度在调动农工生产积极性、促进农业健康发展方面虽然起到了积极的作用，但也面临一些亟待解决的问题，包括绝大多数垦区家庭经营规模过小，不利于标准化生产和机械化作业。据《农垦统计年鉴》2011年数据，全国农垦34个垦区中，人均土地20亩以下的，有20个垦区。一家一户分散经营，增加了生产成本和进入市场的难度；农业服务体系不健全， “以包代管”、“以包代服务”情况突出，与发展现代农业的要求不相适应，迫切需要我们加快转变农业发展方式，大力发展农业生产的专业化、社会化，从而促进农业增效、农工增收。
三、深化农垦农业经营体制改革的重点
（一）做好“放活”文章，激发农垦农业的发展活力。根据农垦农业经营体制改革进程及现状，总体上看，未来五年，农垦农业经营体制改革的方向是，适应现代农业发展需要，在坚持职工家庭承包经营基本制度不变的前提下，进一步完善能充分发挥双层经营优势，有利于采用先进科技和生产手段，能切实提高农业集约化、专业化、组织化、社会化水平的现代农业经营制度。
一方面，要继续坚持职工家庭承包经营基本制度不变，这是最根本的。受劳动力转移等诸多因素影响，当前和今后一个时期，职工和职工家庭承包经营仍然是农垦农业生产经营的主要形式，仍然是农场职工就业、增收和社会稳定的主要载体，家庭经营＋社会化服务，仍然是农场农业生产的主要形式。因此，一是这个基本制度不能变，要充分尊重承包职工和家庭农场的主体地位和生产经营自主权，切实保障农业职工的土地承包权益；二是要全面实行土地承包合同制度，稳定土地承包关系，承包期可延长至农工法定退休年龄；三是要按照职业化要求，加强培训，全面提高职工及职工家庭承包的生产经营水平，实现从传统农工向职业化的新型农工转型；四是要大力发展社会化服务，发挥国有农场统一经营的优势，不断开拓服务领域，创新服务方式，增强服务功能，完善服务体系，解决一家一户办不了、办不好、办了不合算的问题，提高农垦农业生产经营的组织化程度和市场竞争能力；五是要大力推进农业保险，化解职工和职工家庭经营的灾害风险。
另一方面，要鼓励和支持农业经营制度创新，这是未来深化农场农业经营体制改革并示范带动农村的重要任务。从各地实践看，引导土地向家庭农场专业大户、联户农场、农民（农工）专业合作社、农业专业公司流转，培育新型的农业经营主体，是提高农垦农业集约化、专业化、组织化、社会化水平的有效途径。但在推进这项改革中必须做好以下方面工作：一是要在制度上明确农工的土地承包权可以与经营权分开，并解决好观念问题，为土地流转提供保障。二是坚持自愿、依法、有偿的原则，不搞大帮哄，不搞一刀切。三是坚持用地性质不变，通过土地用途管理和规划管理，避免流转土地非农化。四是强化土地流转管理服务，建立流转制度，规范流转程序，控制土地流向，适当限制农场外的工商企业资本租赁职工承包地，确保土地向本场家庭农场专业大户、联户农场、农民（农工）专业合作社、农业专业公司流转，避免土地的“非粮化”和“非农化”。五是完善机制，引导联户农场、农民（农工）专业合作社、农业专业公司与土地流转农工间建立科学的分配机制，并为土地流转农工寻找新的收入来源提供帮助，确保农工土地流转后保持稳定、合理的收入水平。六是培育和发展专业大户、联户农场、农民（农工）专业合作社和股份合作企业等生产经营组织，扶持发展多种形式的适度规模经营，激发农业经营体制机制的内部活力和现代农业建设的持久动力。七是政策引导，建立健全扶持家庭农场专业大户、联户农场、农民（农工）专业合作社、农业专业公司的政策措施，包括农业补贴、财政奖补资金、农业保险保费补贴等向其倾斜；引导担保公司为其提供融资服务；允许优先承担小农建设项目；支持其采取先进技术、引进优良品种、提升装备水平、改善农业生产条件；加强家庭农场专业大户、联户农场、农民（农工）专业合作社等组织的管理知识、先进生产技术操作等职业培训，提高其经营管理能力。
（二）巩固“少取”成果，进一步挖掘农垦农业的发展潜力。十八大报告从巩固“少取”成果角度有很多新部署，包括改革征地制度、城乡公共资源均衡配置、城乡要素平等交换等。结合农垦实际，要重点做好以下工作：
1.着力加强农工负担监管，切实巩固税费改革成果。免除农业税，是中央实施“少取”方针最重大的举措，也是农民得到的最大实惠。农垦也是受益者。到2011年底，国有农场税费改革6年来，全国农垦累计减轻农场和农工负担368.2亿元，农业亩均土地承包收费比税改前降低38.8元，下降31.2%，成效非常显著。但巩固税费改革成果的任务也越来越艰巨，从农垦自身看，这些年经济总量迅速增加，但经济发展中不平衡、不协调、不可持续的问题还没有完全解决好，同时外部环境的变化，也暴露出农垦在体制机制、政策措施和发展方式上还存在很多需要解决的问题。受外部条件和内生增长动力不足的双重制约，2012年上半年，农垦企业的经营效益已经有所下滑，加上这些年社会平均工资增加带来的社保缴费数额增加、农场社会职能改革还没完全到位带来的负担增加等，以及由此带来的各种矛盾和风险，都对加强农工负担监管、保持农工负担不反弹带来了巨大的压力。据32个负担监测点农场调查数据显示，2011年，监测点农场土地经营收费涨幅达10.59%。扣除社保缴费及社政公共经费开支增加因素，农工土地承包收费涨幅为3.06%，防止农工负担反弹任务仍很艰巨。要继续强化四个监测重点：一是土地承包收费的监管。这些年个别垦区有上涨的趋势，职工群众有很多反映，必须作为监管重点，严格按照农垦发［2008］3号文件要求，严格政策界线，切实控制收费水平。农场新增加的费用，主要通过经济发展消化一部分，内部精简机构人员等改革措施消化一部分，争取国家政策包括社会职能改革试点财政补助政策等再解决一部分，对于因社平工资增加等国家政策调整引起的费用增加，必须按程序经过职工大会或职工代表大会审议通过并经报批后才能实行。二是生产经营服务性收费的监管。国有农场农业经营体制优于农村一家一户小农经济的最大优势就是，大农场通过生产经营服务，较好地解决了职工及职工家庭农场一家一户办不了、办不好、办了不合算的问题，提高了农垦农业生产经营的组织化程度和市场竞争能力。这种服务虽然是有偿的，但收费必须合理、职工必须自愿，决不能以服务为由，变相增加农工负担。三是基层公益事业建设一事一议涉及的筹资筹劳数额及财政奖补资金的运用。随着这项工作在农垦农场全面推进，筹资筹劳和财政奖补资金规模将不断加大，做好项目规划、规范筹资筹劳、用好建设资金、加强项目后续管护，也是负担监管的重要内容。四是其他收费和监管。
2.扩大农场办社会职能改革试点，实现城乡公共资源均衡配置。办社会职能改革试点是继国有农场税费改革后，国家对农垦管理体制改革的又一项重大举措，不仅政策含金量高，关系农场和职工进一步减负，而且涉及内容广，关系国有农场今后的存在方式和发展方向。应作为未来改革的重点，一要统筹考虑，科学设计。不仅要考虑并设计好移交什么、怎么移交，而且要考虑并设计好改革后农场的职能定位及发展方向。二要争取更大支持。一方面，不能简单地以农场办社会现状为依据确定改革成本，要考虑农场经办时合署办公、低成本运行、该开展工作未开展等因素，给足相应的改革经费；另一方面，不能简单地随职能移交扣减以往的补贴资金，要考虑农场还有一些社区管理职能不可能彻底移交的特点，争取将过去的补贴资金继续留农场使用。三要争取扩大试点，按《关于开展国有农场办社会职能改革试点工作的意见》（国农办[2012]4号）文件要求，三年内在全国农垦全面推行并基本完成改革试点。
3.切实提高农场土地增值收入分配比例，实现城乡要素平等交换。十八大报告对征地制度改革提出了明确要求。目前，地方政府征收农场（农村）土地一般以征收土地的区位和土地的使用用途来制定补偿标准。这存在两方面不合理，一是以行政手段制定较低的补偿标准而以招拍挂形式获得较高的出让价格，从而在价格差中获得高额土地增值收益，这是失地农民和农场不能分享的；二是土地征收补偿标准不考虑土地征收后的使用用途，征收补偿标准不统一但出让基准地价统一，从而在收益溢出中获得高额土地增值收益，这也是失地农民和农场不能分享的。十八大强调改革征地制度，提高农民土地增值收入分配比例，是土地分配制度改革的重要内容，国有农场要积极争取。同时还要看到，争取征地补偿享受农村集体土地征收补偿标准同等政策，只是提高农场土地价值的被动之策，除此之外，垦区和农场还要更加积极主动地参与到地方城镇化、工业化发展之中，通过多种形式的垦地合作，实现城乡要素平等交换，获得农场土地增值收益最大化。安徽农垦已经在这方面提供了很好的借鉴。
4.在税制改革中解决好橡胶、茶叶等农产品初加工缴纳增值税问题。2012年开始，国家已着手进行税制改革试点，橡胶、茶叶等农产品初加工缴纳增值税这一历史遗留问题，应争取在改革中一并解决。
5.进一步扩大农场基层单位公益事业建设一事一议项目建设规模。国有农场基层单位公益事业建设一事一议及财政奖补，是一项重大惠农政策和制度创新。2011年，全国农垦有22个垦区1052个农场开展了公益事业建设一事一议，当年筹资筹劳30.77亿元，获得财政奖补资金9.83亿元，完成公益事业建设项目1.4万多个，对改善场容场貌起到重要的积极作用。这个政策已明确涵盖全国农垦，要用好政策，进一步扩大建设规模。未纳入当地一事一议政策范围的垦区和农场，要加强协调，积极争取纳入实施范围。
（三）加大“多予”力度，进一步激发农业生产的持久动力。十八大特别强调，要“加大强农惠农富农政策力度，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”根据这几年实践，在国家层面，一是要加强顶层设计、规划先行。切实解决整体设计和制度安排欠缺、结构不尽合理、模式相对单一等问题。二是要稳步增加总量。根据现代农业建设发展需要、农业基础设施建设需要、农村社会发展公共服务需要，按照相关规划，确保每年在这方面的投入增幅不低于财政收入增幅，所占比重应逐步有所提高。三是要增设投入项目，如农业补贴政策，应根据现代农业发展水平及瓶颈，重点强化关键技术环节及产后储藏加工等方面补贴。从部门层面看，农业部门应积极主动参与政策设计，尤其是农垦。农垦是“三农”工作的重要组成部分，又是“三农”中的一个特殊部分，除要落实好现行政策外，还应针对自身与农村农民的不同情况，特别是承担现代农业建设示范带动任务的特殊情况，积极参与政策设计，充分表达我们的诉求，实现通过政策引导，加快农垦现代农业建设，切实解决办社会等遗留问题。
（作者系农业部农垦局政策体改处处长）
责任编辑：成德波
京公网安备 11010502034728号
