一、问题的提出
土地既是农垦的核心资产，又是可以进一步开发的宝贵资源，尤其对于具有自身特殊性的广西农垦。国家《十一五规划纲要》和《西部大开发“十一五”规划》中都提到广西北部湾经济区发展规划，并在规划中明确指出：“北部湾经济区地处我国沿海西南端，由南宁、北海、钦州、防城港四市所辖行政区域组成，规划期为2006 ~ 2020年。”这都足见国家对北部湾经济发展的重视。广西农垦总面积为250万亩，其中130多万亩被划入北部湾经济区，且其中有37万亩基本分布于北部湾海域沿岸、边境线附近及城市或者城镇郊区地带，有很强的区位优势。可见充分利用好国有土地，对广西农垦持续发展有着巨大的现实意义。根据有关文件（桂发[2006]11号、桂政发[2006]29号）精神，广西农垦可以在集团内部建立专门的土地储备管理中心对国有土地实行有效的管理。建立土地储备管理中心首先要考虑的问题，便是土地储备与管理中存在的风险及如何防避。
二、土地储备风险分析
广西农垦建立土地储备管理中心面临的风险大致可分为以下几个方面：
（一）土地储备进入库存阶段面临积压风险
一般来说，进入库存阶段的储备土地，由于没有及时运作盘活及推向市场交易而引起一系列风险，其中土地积压风险是整个储备管理实施过程中最大的风险源。从土地储备的“量”来看，既不能盲目追求储备数量的最大化，也不能忽视和弱化土地储备量。储备量过大，超过自身总体用地的需要，将造成土地大量闲置及资金运转活力不足，最终导致土地和资金的双重积压；储备量过小则不能满足自身的需求，需求方将会在储备中心的外部来找寻土地资源，容易造成交易的混乱，从而使土地储备中心起不到土地调控管理作用。从土地储备的“时”来看，土地储备的时间既不能过短也不能过长。大量的、短时间、尽量避免构成积压的土地周转储备才是土地交易的正常储备。如果储备的时间过短，将会得不到土地升值带来的经济利益；如果储备的时间过长，超过土地储备的保本期，从而产生的债务和利息负担会给土地储备中心带来巨大的财务风险，同时也不利于土地储备管理制度的有效实施。
（二）土地储备管理中面临的监管风险
农垦是以国有土地为最主要生产资料、最主要依托和基本保障的管理区域和企业集群，对于较为分散的管理区域和企业群体及数额巨大的土地储备管理规模而言，国有土地收购、储备、供应等过程的监管人员、监管方式及监督措施等，与规范管理的要求相比还存在很大差距，相关监管部门之间还未建立完善的联动监督机制，对于问题的处理也大多停留在事后的补充纠正，缺乏基本的协调合作及土地开发交易前的预警防范机制。土地储备资金运作的特殊性也决定了监管难度较大。土地储备资金可能存储于各贷款银行，分布分散，使用效率不高，缺乏统筹管理，监管困难。
（三）进入土地运营时面临的风险
在土地收购阶段，土地储备中心很可能与原用地单位存在明显的信息不对称，如不熟悉原有的建筑被抵押、查封及存在复杂的历史遗留问题，或由于对土地地质地理信息的不了解而增加后期的土地开发成本。以上这些不利于原用地单位的信息都极可能被隐瞒，导致土地收购面临各种潜在风险。在土地开发阶段，因为土地具有固定性的基本特征，一旦项目资金投入就很难转移，容易产生沉淀成本。因此，对储备土地进行合理开发是十分必要的，盲目运作可能导致收不抵支的现象产生。在土地出让阶段，也可能面临因为一些因素的非预期变动形成的风险。如土地流拍，即土地进入市场拍卖时，因为买家竞价太低或没有买家出价，使地价低于成本售出或不能顺利转让造成土地积压。这些不确定的风险因素主要来源于：土地供给与市场需求不对称；出让方没有掌握好出让时机；出让的方式选择不合理。
（四）土地储备过程中的负债融资风险
此类风险主要是指因为融资而产生的债务严重影响土地储备管理中心的运营，甚至因为无法支付相关到期债务而被债权人申请破产。据已有经验来看，土地储备中心拥有的资本金是很有限的，利用权益融资的可行性和比重都不会太高，主要依赖来源于以银行为主的金融机构贷款等负债融资，过大的负债比率与还本付息压力使土地储备始终承受着巨大的财务风险。
三、风险控制措施
（一）制定合理的土地储备计划
土地储备管理中心的主要任务是有效调控土地储备数量，避免盲目储备造成土地积压，影响中心的正常运营。要制定完善的年度土地储备计划，为做好土地储备管理工作打好基础。土地储备的时间和数量是有一定限度的，数量非越多越好，时间也非越长越好，确定适合的储备量和储备时间，对于控制资金流动速度，降低运营风险有极大好处。建立科学有效的土地储备和供应计划是中心运营的重要环节，这就要求对储备土地进行分别审核、分类管理，如将盈利高的储备土地和可能不会盈利甚至需要政府补贴的储备土地区别管理。强化盈利能力大的土地项目的经营风险及财务风险控制，有效利用自有资金及融资来提高盈利能力；对于盈利能力弱的甚至需要政府进行补贴的储备土地，尽量争取政府补贴及高效利用自有资金。
（二）完善土地储备监督管理体系
建立完善的土地储备监督管理体系，不管在组织还是技术层次来说都十分重要。从组织上来看，建立系统的监督管理体系，是实现土地储备目标的重要保证；从技术上来看，以公开透明的信息技术平台将城市规划、土地利用的年度计划以及土地储备的现实情况等向社会公布，让社会对土地收购储备具体情况有所了解，将增进土地储备中心的社会公信力。
监督管理体系的建立应着重于以下三方面：一是对土地开发项目进行全程监管。严格落实相关规定，公开、公平、公正进行工程招投标，确定承建单位，杜绝暗箱操作和各种关系网的干扰。实行分级负责的项目监管制度，对项目施工质量、进度等进行具体监督，做到责任到人。严格监管项目资金的使用情况，把好项目的验收关。项目完结后，必须召集审计、财政、监察等相关部门开展项目资金专项审计。二是对土地储备资金进行有效监管。强化资金管理，做到专款专用、专项管理、单独核算，任何单位和个人不得超支出范围和标准开支，更不得截留和挪用项目资金。实行项目资金集中支付制度，按批复的项目预算、施工合同和工程进度拨付项目资金；建立健全项目会计核算制度和内部稽核制度，对项目资金实行全过程的财务管理与监督；严格项目资金竣工决算，规范项目的业绩考评和追踪问效。三是加强廉政监督。认真梳理资金拨付使用、补偿安置、评估作价、入户清查登记、项目招标等关键环节和重要领域潜在的风险点。结合本机构的实际情况，全方位分析研究易发生腐败现象的岗位和环节，并对其进行积极的排查工作。根据排查工作结果，把界定出的风险岗位进行风险等级划分，并据此建立行之有效的分等级风险防范管理办法。如设置匿名风险举报箱，向社会公布监督投诉电话或建立网站进行意见收集等方式，及时收集群众建议和举报；设立风险信息库，建立记分制度与责任追究等制度，构建完善的预警系统，形成严密的预警机制，及时有效防控风险。还可考虑建立联合监督检查机制，把日常监督和专项检查紧密结合起来，定期开展联合检查，形成监督合力，进一步提高监督效果。
（三）加强经营管理
加强经营管理，首先要根据不同土地储备类型合理确认项目的成本费用及收益。在土地储备成本和收入正确分析的前提下，可以利用现金流预测图进行相关分析，计算项目评价指标。在分析土地储备成本时，要根据其构成性态区分为固定成本和可变成本。由于土地的地理条件和地块上权属情况不同，故对其项目成本要单项进行核算。如针对大面积开发、分块出让的项目，可选择个别认定法、按面积分配法及按价值分配法。对土地出让收入进行预测时，要综合考虑市场行情和土地出让相关政策性因素。根据土地既是资产又是资源的特点，可依据资产的收入资本化定价理论对储备土地进行投资分析，即对欲出让储备土地的出让收入或租赁年限内其未来收入进行贴现计算出现值，再综合考虑储备项目的周边环境影响所带来的社会效益和环境效益进行量化分析。
土地储备的经营风险，主要表现为在投资过程中由于多种因素引起收益低于预期利润，甚至导致投资损失。期限长、价值量大、市场竞争不充分和不动产的外在形态等特点，使土地储备的风险程度较高。做好风险识别，是风险分析的第一步，即尽可能收集相关的历史资料，分析储备土地存在的各种风险因素，通过全面识别经营全过程中面临的所有风险因素，从相互关联中找到各风险变量间的本质联系，抓住主要风险因素。风险估计建立于风险识别的基础上，主要是对土地开发经营管理过程中存在的风险进行量化，确定这些风险可能的影响程度并客观衡量，据此对风险进行评价决策然后选择合理的处理方法。进行估计时必须主观判断与客观估计相结合。一方面对历史资料利用统计方法计算出描述风险大小的客观规律，另一方面由相关专家对难以量化的投资风险作出的合理估计。综合两方面确定各风险的相对权重，分辨出主要风险，便于决策者认识土地开发经营的风险程度。风险分析的目的在于确定风险与预期收益的最佳平衡方案，故决策者必须对投资机会进行客观风险评价，以指导最终决策。风险评价主要依据风险估计得到风险发生概率，然后综合考虑选定指标体系决定风险大小，评价风险对土地经营目标的影响程度。
（四）促进融资渠道多元化，优化资本结构
筹集资金的方式及渠道对于土地储备管理中心的运营发展起着至关重要的作用。根据已有经验，土地管理储备筹资主要依靠银行贷款，但是银行贷款利率较高，而且因贷款利率调整或金融政策变化，很可能导致资金供应不足、资金成本升高，使土地储备的财务风险加大。所以，促进融资渠道多元化显得十分必要。借鉴行业相关经验，可以考虑采用土地信用产品、土地证券化等形式，调整单一依靠银行贷款所形成的资金数额有限、周期短、利率高、风险高的融资格局。储备中心还应该增加自有资金份额，留存一部分土地收益作为土地储备金，并积极争取政府的财政补贴，从而优化资本结构，加强预防风险的能力。
（作者单位：广西大学 广西农垦集团有限责任公司）
责任编辑：蔡基松
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