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内蒙古农垦改革开放40年发展历程——内蒙古垦区改革开放40周年回顾与展望

时间:2020-05-29 作者:内蒙古农牧厅农垦局 来源:《新中国农垦改革开放40周年》 点击次数:5246

【编者按】改革开放以来,内蒙古垦区经历了试验探索期、全面深化期和新一轮农垦改革期三个时期。试验探索时期针对传统的经营模式和经济管理体制进行改革试验和探索,由封闭逐步走向开放;全面深化时期从调整资源战略、推进垦区管理体制改革和发展农业产业化经营三个方面推进农垦国有农牧场的改革发展;新一轮农垦改革期,垦区集团化、农牧场企业化改革、国有农场办社会职能改革、农垦国有土地使用权确权登记发证等工作顺利开展完成。

内蒙古农垦事业起源于自治区政府成立之初。1947年5月,在中国共产党领导下内蒙古自治区政府宣告成立,在祖国大地上诞生了有史以来由中国共产党领导的第一个民族区域自治区。自治区政府成立之初,就十分注重国营农牧场的建设和发展。在70多年的历程中,虽然内蒙古自治区农垦经济时有起伏,机构几经变革,但总的趋势是向着机构不断完善、经营管理水平不断提高、商品经济不断扩大、技术力量不断增强、为社会贡献不断增多的方向发展。党的十一届三中全会以后,内蒙古自治区农垦事业进入全新发展阶段。回顾自治区农垦事业改革开放40年的发展历程,大体上可以分为试验探索期、全面深化期和新一轮农垦改革期三个时期。

一、试验探索时期

这个时期的主要特点是,针对传统的经营模式和经济管理体制进行改革试验和探索,由封闭逐步走向开放。1979年10月,农垦部在武汉召开国营农牧场经营管理会议,确定农场对生产队恢复实行以“定、包、奖”为主要内容的责任制,在生产队内部实行“任务到组,责任到人,定额计分,以分计奖”的责任制。会上还学习推广了湖南省大通农场的“一家班 ”养猪承包办法,即以夫妻、父母、子女职工为劳动组合主体,承包养猪。这个办法实际上是家庭农场的雏形。会议之后,各地农场普遍恢复和建立了“定、包、奖”责任制。1980年以后,自治区部分国营农牧场借鉴农村改革的成功经验,开始实行了大农场套小农场(家庭农场)、以包干到户为主要形式的家庭联产承包责任制。 当时,全区大约有25%的农牧场实行纯收益分配,包产到户,包干到户;30%的农牧场实行纯收益分配,包产包干到组;其余45%的农牧场实行基本工资与浮动工资(联产、联盈亏计奖赔、产量计件工资)相结合,包产、包盈到队、到组、到户。以上各种形式的“联产承包”经济责任制已基本上推行开来,过去长期存在的企业统收统支,盈缴亏补,职工端“铁饭碗”“吃大锅饭”的供给体制与平均主义倾向得到逐步改变与克服。责任制对恢复与发展生产,改善经营和促进扭亏增盈起到了显著作用。与1978年比较,1982年全区国营农牧场的亏损额由6000多万元下降到700万元左右,下降了90%;粮豆油料交售量由8500多万千克,增加到1.3亿千克,增长了53%,创历史最高纪录;牲畜头数由100万头(只)增加到143万头(只),增长43%。1983年3月,农牧渔业部在广东省湛江市召开的全国农垦工作会议,肯定了包干到户这种责任制形式。同年8月,在新疆石河子市召开全国农垦工作汇报会。正在新疆视察的中央领导同志听取了会议情况汇报,第一次明确指示:国营农场要办职工家庭农牧场,即大农场套小农场。据此,会议着重研究了如何打破传统办场模式,推行多种形式的生产责任制,积极兴办职工家庭农场,解决职工吃农场大锅饭问题,并进一步总结了包干到户责任制的经验。11月,农牧渔业部制定和颁发了《关于兴办职工家庭农场的若干意见》。1984年,中央1号文件指出:“国营农场应继续进行改革,实行联产承包责任制,办好家庭承包农场。机械水平较高,不便家庭的,也可实行机组承包。”根据这个精神,农牧渔业部在1984年召开的全国农垦工作会议上,制定了《大力发展和办好职工家庭农场》《国营农场职工家庭农场章程 》(试行草案)两个文件,有力地推动了职工家庭农场和其他形式小农场的快速发展。

农牧业始终是自治区农垦的基础产业,所占比重在经济总量中一直保持在50%以上。进入20世纪90年代,自治区农垦又推行了统分结合的双层经营管理体制,职工“生产、生活”两费自理和“土地承包、核算、盈亏、风险”四到户责任制。到2008年,全系统种植业家庭农场8.1万个,牧业家庭农场1.7万个,两费自理率分别达到了93%和92%;承包经营期限一般稳定在2~10年。农垦采取的承包经营土地模式有以下几种。 

(一)长期承包到户模式。比照农村集体土地承包政策,将农牧场的国有土地全部划分到户,完全实行人地挂钩,土地承包期30年不变,不收取任何费用,或收取少量费用。管理机构仍然挂农牧场的牌子,实际实行的是农村的体制,农牧场管理按照农村的体制运行,经费部分或全部由地方财政承担。这类的农牧场有30多个,主要在通辽、赤峰、锡林郭勒盟、鄂尔多斯等地,约占全区农牧场的1/3。 

(二)短期承包或规模租赁模式。承包合同一年一签或几年一签,农牧场实行“一揽子”收费,每亩土地收费标准在50~200元不等,或折价收取实物地租。土地相对固定,职工和土地挂钩,家庭农场成为市场主体。农工或农场的农业从业人员的生产、生活费用,实行“四到户、两自理”,国有农牧场不直接从事生产经营活动,没有直接用于生产经营的费用,也没有生产经营性收入,不承担经营风险,完全依靠收取土地管理费维持运行。国有农牧场的工作重点也由生产经营转变为资产经营,同时承担党群工作、计划生育、社区管理、精神文明建设等行政性职能。海拉尔岭南、大兴安岭、兴安盟、巴彦淖尔、乌拉盖等垦区的农牧场,都采用这种方式,占全区农牧场的半数以上。 

(三)统一经营模式。农牧场直接参与生产布局规划,机组或生产队承包经营,分级核算,统一管理,利润上缴。职工收入以工资、分红、奖励或草牧场、养殖和畜牧业经营收入为主。这类农牧场有10个,经营的土地面积360多万亩,主要在海拉尔垦区岭北部分农牧场、锡林郭勒盟的部分农牧场。

二、全面深化时期

此时期主要从调整资源战略、推进垦区管理体制改革和发展农业产业化经营三个方面推进农垦国有农牧场的改革发展。 

(一)调整资源战略。进入21世纪以后,内蒙古农垦系统从实际出发,根据政策和市场形势的变化,针对承包经营后农牧场生产力发展缓慢、收费经营困难的实际,提出了“资源控制战略”的思路,紧紧围绕“企业增效、职工增收、示范带动作用增强”这一中心任务,以提高农牧业生产力水平和经营效益为核心,在稳定承包经营体制的基础上,在巴彦淖尔、海拉尔、大兴安岭、兴安盟、乌拉盖等垦区的40多个农牧场推行了土地经营权制度改革,推进土地适度规模经营和合理流转,为发展现代农牧业、推广机械化标准化生产、提高劳动生产率和土地产出效率、推动农牧业产业化进程奠定了基础,取得了一定实效。主要做法有3类:

1.形式多样的“两田制”或“多田制”。农牧场相当数量的土地经营权无偿转给职工及子女,作为“减负田”“社保田”或“生活田”,实现“零负担”耕种或减少收费。企业留有适当数量的土地作为“市场田”,相对集中连片,由农牧场统一耕种或整体租赁,发展规模化种植,并带动产业化项目。

2.大户承包和租赁经营。海拉尔、乌拉盖、锡林郭勒盟等资源条件较好的农牧场,依靠资源置换和产业发展使部分职工脱离农业。将国有农牧场的草场、水面、山林等划分到户,或交给没有承包地的农工经营,实行低收费或不收费,支持和鼓励农工、家属和农户发展畜牧业、林果业和养殖业,或引导职工、农户依靠非农产业生存发展。此外,通过严格控制外来人员落户农场,鼓励职工子女、家属外出发展,严格执行退休职工土地回收制度,积极开辟非农就业渠道等种种措施,逐步扭转人地挂钩、小农经营的局面,多渠道减少农业从业人口,鼓励种田大户发展,或将耕地租赁给第三方,发展规模经营。

3.统分结合的规模经营。农牧场和职工在不改变土地承包关系的基础上,农牧场强化统一职能,统一作物品种和技术手段,统种统收,分户核算,以实现种植业的相对集中和规模化集约经营,应用大型机械进行标准化作业。实行这种方式的有大兴安岭和兴安盟的部分农牧场。

通过多种形式的改革,内蒙古农垦增加规模经营面积90多万亩,加上海拉尔垦区岭北一直实行集中统一经营的11个农牧场的370多万亩耕地,全区农垦系统规模化经营面积达到了460多万亩,占全区农垦耕地总面积的51%。从推进规模经营的效果看,规模经营的生产效率和经济效益、发展潜力和社会影响远远好于分散经营,农垦企业组织化程度、集约化水平明显提高,生产成本大幅度下降,经济效益快速增长。 

(二)推进垦区管理体制改革。1995年11月,农业部在武汉召开了全国农垦体制改革会议,明确提出“要加快垦区管理体制改革。按照社会主义市场经济体制的要求,确立了逐步弱化行政职能,加快实体化进程,积极向集团化、公司化过渡”的改革思路,并区别不同情况采取相应的改革办法。内蒙古农垦实践中不断改革创新,摸索出“转变为集团化、社区化和旗县属地管理”的多元模式。

1.集团化体制。集团化体制就是一个管理局整体转制为企业集团公司(海拉尔、大兴安岭两局)。管理局转成总公司,所辖的几个或十几个农牧场,转成分公司或子公司。通过剥离社会职能,买断国有职工身份,以资本为纽带,以完善法人治理结构和企业管理制度为重点,建立符合现代企业制度要求的企业集团公司。转制成集团公司的垦区,农牧场规模较大,土地集中连片,有发展潜力,便于规模经营。转制后的集团公司,统的功能增强了,一是物资装备统一采购、统一配送、农产品统一销售,降低了成本,增加了收入;二是采用统一的技术措施,统一的操作规程和标准,提高了单位面积的产出量,生产力水平明显提高;三是建成了有一定规模的优势农产品基地,促进了以农产品加工为龙头的产业化经营格局;四是实现了职工增收、企业增效、社会事业发展加快的目标。但是从改革后的运行情况看,虽然农垦规模大、组织化程度高、机械装备先进和科技水平高的优势得到有效发挥,但要真正建成现代企业制度要求的集团公司也还有很长的路要走。

2.管理区体制。管理区体制就是一个盟市管理局挂管理区的牌子或直接赋予计划单列、财税独立的职权(如乌拉盖局、巴彦淖尔局,另外,兴安盟局实行“几+1”体制,没有税收职能)。这种体制的优点:促进二三产业的发展,垦区和农牧场有了税收权,调动了发展二三产业的积极性;二三产业的发展推动劳动力从第一产业向二三产业转移;有稳定的财源,降低了农牧场对土地收费的依赖性,减轻了农工负担;垦区计划单列,投资比以前顺畅,社会事业发展加快。

这种体制也有其局限性:受地理位置和交通等因素影响,如果二三产业发展不起来,其优势就被大大削弱;一个农牧场成为一个管理区的效果明显,但内蒙古农牧场规模偏小,若干分布在不同旗县的农牧场组成一个管理区,仍有体制上的不确定性;税收规模增加了,农牧场和地方(旗县)矛盾也产生了。

3.旗县属地管理体制。农牧场归属旗县、比照乡镇来进行管理。这种体制的特点:一是农牧场融入县域经济,经济和社会发展纳入当地发展规划;二是农工种地不收费或少量收费,农牧场运行主要靠财政资金支持;三是体制比较稳定,农牧场的牌子,比照乡镇体制运行,农垦专项政策和农村政策都能靠得上。但也存在着矛盾和困难:一是统的功能、企业职能弱化,生产经营主要靠一家一户,农牧场主要管理社会事务。在现代农业的发展中,一些规模较大、资源较好的农牧场示范带动作用没有发挥出来。二是农牧场比照乡镇管理,但经费并没有列入当地财政预算,只是通过转移支付给予补贴,保障程度不高。三是农牧场干部、管理人员、退休人员的工资待遇还没有理顺,工资偏低的问题仍然很突出。

内蒙古农垦体制改革,总的来说是成功的,促进了农垦经济的发展和社会事业进步。

进入21世纪,随着新一轮机构改革,内蒙古党委和自治区人民政府决定将自治区农牧场管理局并入农业厅,成为农业厅内设的处级局,不再直接管理农垦企业,主要职责是对垦区经济实施宏观指导,拟定垦区经济与社会发展规划、计划和经济体制改革方案,协调垦区社会事务,承担统计、信息等工作。总之是为农牧场做好协调服务,上传下达,贯彻落实好农垦专项政策,满足上级部门对垦区情况、信息、数字的要求。通辽、赤峰、锡林郭勒盟3个盟市农牧场管理机构先后撤销。盟市旗县两级属地管理体制和集团化、管理区和旗县管理的运行模式基本形成。

2002年,自治区党委办公厅、政府办公厅下发了 《关于加快推进全区国有农牧场改革的通知》,要求下放农牧场管理权,实行属地管理,解决政企不分的问题,落实国家政策,切实减轻职工负担。

在以后几年里,农垦逐步剥离了义务教育、公安等社会职能。移交中小学校293所,教职工5110人,学生9万人;移交公安派出所43个,公安干警333人;28个自治区管理的农牧场(海、大两局属自治区大中型企业)下放盟市管理,28个盟市管理的农牧场(呼伦贝尔4个,通辽18个,锡林郭勒盟2个,包头4个)下放旗县管理。

内蒙古农垦几次大的体制改革,是伴随着我国计划经济向市场经济转型和改革开放的不断深化而展开的,既有大环境发展的要求也有其自身的原因。

第一次大的农垦体制改革,正值改革开放初期,经过10年“文革”,百废待兴,把经济和社会发展纳入正常运行轨道是当时的社会主题。又恰逢内蒙古自治区恢复对东三盟、西三旗的行政区划,加强对这些地区的领导,强化对包括农垦在内的各项事业的管理,是情理之中的事。因此,这次农垦改革的重点是收、是统。旗县管理的农牧场收归盟市管理,重点垦区收归自治区管理,人财物由自治区统一管理,强化了自治区对国营农牧场的管理,建立了以自治区为主的农垦管理体制。
第二次大的农垦体制改革,正处在我国农村体制改革初期,推行包产到户、联产承包责任制。当时国营农牧场的突出问题是企业亏损严重,要靠 “输血”过日子。造成这种状况的原因,大家普遍认为是体制问题,“一大二死”,吃大锅饭,调动不了生产者积极性。

1979年2月,国务院批转财政部《关于农垦企业实行财务包干暂行规定的通知》,打破了多年来农垦企业实行的“统收统支”,即亏多少补多少的办法,改为财务包干的管理办法,即不管你亏不亏、亏多少,每年补贴数额不变。通过这个办法,国家解决了农牧场吃国家“大锅饭”的问题,但如何解决农工吃农牧场的“大锅饭”,这是农牧场面对的问题。当时,尽管实行了一些奖惩办法,如“三定一奖”,即定产量、定收入、定费用,超产节支有奖,但效果不明显。一方面职工要开工资,各项事业要花费;另一方面生产发展缓慢,亏损严重,财政补贴又有限,农牧场运行相当困难。按当时的体制,责任和压力都在自治区本级。内蒙古118个农牧场分布在全区12盟市,点多线长,东西跨度2000多公里,只有自治区有积极性,没有盟市和旗县政府的参与支持,很难走出当时的困境。自治区党委、政府决定将农牧场下放到各盟市管理,“放、改、包”是这次改革的核心内容。

第三次大的农垦体制改革,是在农村实行税费改革的大环境下展开的。农村的税费改革是从费改税开始的,农村原来的“三提五统”收费改为税,由税务部门统一征收,大大遏制了乱收费现象,减轻了农民负担。由于农牧场的特殊性,这一轮改革没有涉及农牧场,农牧场的税赋保持了以前年度水平,由税务部门征收,其他各种费用仍由农牧场自行收取。内蒙古垦区是一个以第一产业为主的垦区,在当时的经济总量中,第一产业的比重达70%;在从业人员中,第一产业的从业人员占90%。农牧场的主要收入来源是土地承包费。离休人员的养老金,办学校、医院等社会性支出,维持正常运行的管理费,主要靠土地承包费,农工负担沉重。另外,农牧场集企业性、社会性、区域性功能和职责于一身,但一些惠农惠牧政策,基础性、社会性、公益性建设投资落实起来很困难。这是造成农牧场运行困难和社会事业相对滞后的主要原因。实行属地管理、理顺关系、剥离企业办社会职能、落实各项农村牧区政策、减轻农工负担是这一轮改革的重点。 

(三)发展农业产业化经营。为适应市场经济发展需要,农垦农工商综合经营进一步向产业化经营方向发展。内蒙古各垦区从自身实际出发,培育主导产业和产品,加强龙头企业和基地建设,理顺产业化经营体系中各利益主体的责权利关系,有力地促进了农垦产业化的发展。目前,内蒙古农垦系统已初步形成布局区域化、生产专业化、服务社会化、管理企业化、经营一体化的农业产业经营格局。

三、新一轮农垦改革期

2015年11月27日,中共中央、国务院出台了《关于进一步推进农垦改革发展的意见》。为更好地贯彻落实中共中央农垦改革发展文件精神,2016年4月27日,内蒙古自治区党委、自治区人民政府印发了《关于进一步推进农垦改革发展的实施意见》,对内蒙古农垦改革工作进行安排部署,明确内蒙古农垦坚持以垦区集团化、农牧场企业化改革为主线,加快国有农牧场办社会职能改革和农垦土地使用权确权登记发证工作。

2018年,在自治区党委政府的领导下,内蒙古农垦由最初的24个国有农牧场发展到104个国有农牧场,分布在10个盟市(除呼和浩特市、乌海市外)、46个旗县市区,实行盟市和旗县两级属地管理,其中盟市管理37个(呼伦贝尔农垦集团24个、兴安农垦集团10个、乌拉盖管理区3个),旗县管理67个(通辽垦区18个、赤峰垦区14个、锡林郭勒盟垦区6个、乌兰察布1个、包头垦区3个、巴彦淖尔垦区16个、鄂尔多斯垦区3个、阿拉善垦区2个、呼伦贝尔地方垦区4个)。土地实测面积4861.37万亩,其中耕地864.01万亩,建设用地16.59万亩。截至2018年年底,总人口48.9万人,其中在岗职工5.7万,离退休人员7.2万,内蒙古农垦改革取得了阶段性成果。 

(一)垦区集团化、农牧场企业化改革取得积极进展。全区分类推进垦区集团化、农牧场企业化改革取得有效进展。2012年,在海拉尔农垦集团公司和大兴安岭农垦集团公司的基础上,成立了呼伦贝尔农垦集团,经过几年的运转,集团体制不顺、中间环节多等问题逐渐暴露,影响了集团高效运行。随着新一轮改革开始,呼伦贝尔农垦集团以推进集团化为主导,开展垦区管理体制和经营机制改革,进一步优化集团管控和组织架构,实现企业扁平化管理,建设现代农牧业企业集团。兴安盟农垦推进纵向一体化管理体制,组建了兴安农垦集团公司。包头市推进农垦企业整合重组,组建了包头农垦集团有限责任公司。乌拉盖垦区优化整合资源,打破地域界限,成立“天边草原”旅游集团公司,实行企业化运作。同时,通辽市、锡林郭勒盟、巴彦淖尔市等垦区通过多种形式推进农牧场企业化改革。截至2018年年底,全区57个国有农牧场或成立农场公司或组建专业公司,完成了公司化改造。 

(二)国有农场办社会职能改革顺利完成。截至2018年11月10日,内蒙古农垦104个国有农牧场所承担的公检法、基础教育、基本医疗和公共卫生、社会综合治理、社区管理等办社会职能全部纳入地方政府管理。据初步统计,新一轮改革涉及移交人员6545人(含退休人员),减轻企业负担5亿多元。至此,内蒙古农垦国有农牧场办社会职能改革任务基本完成。 

(三)农垦国有土地使用权确权登记发证工作圆满完成。截至2018年6月底,全面完成土地确权权籍调查。到2018年年底,据国土部门统计,全区已完成权籍调查面积4854.05万亩,具备申请登记发证条件的土地面积4623.66万亩,现全区农垦确权登记发证面积4226.44万亩,登记发证率达到91.41%,已完成国家下达的农垦土地确权登记发证任务。

改革开放40年,内蒙古农垦经济实力实现新跨越。农垦企业国内生产总值从1978年的1.6亿元增长到2018年的128.68亿元,增长近80倍;人均可支配收入从1978年的216元增加到2018年的13513元,增长近70倍;职工养老保险和医疗保险参保率分别达到90%。垦区民生建设得到新提升,危房改造完成投资79.24亿元,解决了13万户职工群众的住房问题。

江苏、上海、宁夏等兄弟垦区的不断探索和实践证明,推进垦区集团化、农牧场企业化改革,组建规模化、专业化的集团企业公司是农垦改革发展壮大的必由之路。进入新时代,内蒙古农垦将继续在党的领导下,充分发挥农垦企业规模化、集约化优势,不断加快推进垦区集团化、农牧场企业化改革,不断发展壮大农垦集团化,加快推进垦区经济社会发展,努力建成保障国家粮食安全和重要农产品有效供给的国家队、中国特色新型农业现代化的示范区、农业对外合作的排头兵、安边固疆的稳定器,肩负起新时代党和人民赋予的使命和任务。 

责任编辑:经济研究处

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