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探索土地和住房制度新模式 启动自贸港建设增长新引擎

时间:2020-04-24 作者:王任飞 来源:《中国农垦》2020年第4期 点击次数:14560

2020年是全面建成小康社会和“十三五”规划收官之年,是海南自由贸易港建设关键之年。海南要加快自贸港建设,道路、桥梁、卫生系统等基础设施亟待完善,5G、人工智能、智慧城市、教育医疗等新型基建也要同步发展。

2月28日,海南省2020年一号文件正式对外发布。综合考量我省的产业基础、资源禀赋等因素,未来5年内,海南在推动产业转型、促进高质量发展的同时,十分需要持续有效的投资主引擎。

海南农垦在全省拥有29万亩存量建设用地。作为全国唯一的热带岛屿省份,可围绕“全省一盘棋、全岛同城化”,超前谋划,创新土地和住房制度,启动为期5-8年的“田园城市群”建设计划,以用好海南农垦存量建设用地为主线,带动农村宅基地入市,由国企控盘,社会资本参与。

“田园城市群”建设既能拉动近万亿元投资,对冲疫情和全球经济下行趋势,进一步稳就业、稳增长,又可极大增强国有资本服务自贸港建设的能力,强力推动乡村振兴战略,将海南2020年一号文件中的脱贫攻坚、人居环境整治、“百镇千村”建设、自贸港先导性项目、热带特色高效农业、国家农业绿色发展先行区、农村重点改革等重点任务有机融合起来,提升海南长期竞争力。

一、坚持“房住不炒”,打造城市运营海南新模式

近年来,省委省政府以强烈的使命担当、超凡的治理魄力,“壮士断腕”减少对房地产的依赖。“田园城市群”建设不是简单重走老路,而是以改革创新的方式启动新的强劲引擎,坚决贯彻“房住不炒”,在守住底线的同时大胆试、大胆闯、创新制度,通过城市运营新理念为自贸港建设催生更健康有力的臂膀,推动新一轮基础设施建设。其主要特点体现在四个“新”。

(一)新的市场机制:国企持有,稳定市场,服务民生。摒弃实施多年的“香港模式”,通过国企长期持有、政府完善公共服务,既从根本上改变投机推动高地价高房价、开发商垄断利润、炒房客分羹、一锤子买卖等弊端,又为自贸港建设开拓稳定资金来源。

(二)新的资源配置:存量土地,环境友好。利用农垦和农村存量土地,优化资源配置,改善垦区及农村面貌,打造靓丽名片。目前全岛优质海岸线资源大部分已被商品房地产项目开发,且空置严重。无论是全岛自贸港建设需要、乡村振兴内在需求,还是推动5G加速运用、交通方式升级,开发海南岛的“内环”已是大势所趋。

(三)新的运营模式:重视运营,人居典范。借鉴美国旧金山湾区“轻开发、重运营”、限制高层建筑的经验理念、绿色生活方式,用好海南得天独厚的旅游和自然景观资源优势,善用智慧科技,打造出引领全球智能生活、智慧城市和特色小镇的典范,成为中国物质文明、精神文明和生态文明高度融合的生动范例。

(四)新的增长方式:一体双翼、两个千亿。田园城市群建设不仅可直接拉动基础设施建设投资,而且能真正带动热带高效农业的产业化、园区化、景区化,推动5G和人工智能在农业和旅游业上的应用场景落地,促使海南农业大数据、物联网发展走在全国前列。

二、高质量建设自贸港与进一步做好“六稳”工作的最优结合

海南自贸区港建设两年来,我们在招商引资和重点项目建设上取得了来之不易的成绩,但是受宏观经济环境、产业结构及其产业链等因素影响,实际有效落地的投资不及预期。计划重点培育的油气、旅游、互联网、热带高效农业4个千亿级产业,尚需时日,仍需要进一步“稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期”。在变速换挡期,实施“田园城市群”建设计划有几大突出优势。

(一)最强劲的投资发动机。发挥集中力量办大事的体制优势,用农垦土地率先破局,比农村土地改革更有效率更易操作。海垦29万亩存量建设用地,按平均容积率1.2-1.5、每平方米建设投资2500元估算,可拉动直接投资约6000-7200亿元,以“稳投资”推动我省经济高质量发展。

(二)最可靠的国有资本压舱石。以农垦土地资本化入股,在减少省财政资金压力的基础上,可有效实现国有控盘,吸纳社会资本参与,形成国资控股约1.5万亿元的优质资产(截至2019年底,全省省属企业705户,资产总额2538.64亿元,净资产1210.9亿元),且这些优质资产将随着自贸港建设不断增值。期间如再结合资本运营,将成为自贸港未来发展和应对风险最稳定的力量。

(三)最稳固的住房保障支撑。按上述估算,农垦29万亩存量建设用地中,若以30%作为商业办公、旅游、设施用地,70%作为住宅用地,则可提供1.6-2亿平方米住房,按较宜居的50平米/人计算,可为320万-400万人提供舒适的居所。在不增加建设用地的情况下,可新增约220万-300万人的住房需求量。

(四)最高效的乡村振兴枢纽工程。乡村振兴不仅需要产业带动,更需要企业有组织地聚集资本和生产力。近年来,全省上下在“百镇千村”建设中投入了大量人力物力财力,镇容村貌明显改观,但依然存在着产业造血功能不足、农业设施补贴利用不充分等现象。

解决这些问题有两个关键:一是充分发挥扎根当地的企业积极性,二是吸引具有生产力、消费力的群体“下乡”。“田园城市群”的建设,意味着“田园社区”的形成。一方面可以直接激发分布在全岛的农垦企业发展活力,垦区辖区拥有百万名职工群众,从上世纪50年代就在这片土地生活,这里不仅是他们的幸福家园,也是“垦三代”“垦四代”的奋斗之地,这样的群体拥有建设美好新海南的真切愿望和持久动力。另一方面,还可吸引大量对城市物理集中度依赖低的互联网经济创业青年,以及吸纳全国离退休的教育、医务、科技等知识精英,充分发挥各群体优势,有效聚集生产力。

三、建设方式和运营模式

围绕中国特色自贸港的历史使命,推动房地产发展和住房体系的制度创新,探索独具特色的“政府规划、服务民生、国企持有、按价征税”的“海南模式”。

(一)建设方式。由政府规划主导,海南农垦牵头,引入产业资本和金融资本,组建项目平台公司,作为建设主体。以农垦近100个场部为支点,市场化流转农村建设用地,建设具备产业支撑的百个田园城镇,秉持“一城一特色、一镇一产业”理念,推动“以企业导入产业、以产业带动就业”的良性循环,形成全岛星罗棋布的城镇群。以这近100个具备持续发展能力的特色田园城镇为点,带动海南农村腹地为面,与城市连接,真正构建起与“海澄文”一体化综合经济圈、“大三亚”旅游经济圈“日月同辉满天星”的全岛同城发展景象。

这些优质资产通过资本化形成的利润,属于国有土地部分可更多的化为国有资本,为自贸港建设筹集资金;农村土地部分则更多的让利给农民,解决农民进城安家落户的资金来源。这也是一种帮扶农民脱贫致富的手段,通过宅基地复垦还可以增加耕地,让没有进城的农民更多分享土地资源。

另一方面,可通过对没有缴纳过土地出让金的小产权房,起征较高的房产税,使其产权合法化。此举可以打破农村建设用地流转用于城市住宅建设的最后一道屏障。


(二)运营模式。

在业态设计方面,“田园城市群”计划的实施,将紧密结合旅游、互联网、热带高效农业三大千亿级重点产业,融合发展。结合不同区域的产业基础和资源禀赋,以三种主要业态模式为依托:

一是“新型农业服务业为主、文化旅游为辅”模式。在围绕橡胶、槟榔、椰子、沉香、黄花梨等“五棵树”产业发展农业科技、设施农业的基础上,充分挖掘其特色文化内涵,打造旅游景区IP 。

二是“康养为主、休闲度假目的地为辅”模式。发掘橡胶林天然氧吧功能,在林下种植“抗癌因子”丰富的红豆杉等珍稀树种,结合设置林间木屋等多种方式,发展基于气候治疗的康养医疗和森林康养产业,创新旅游供给侧改革。

三是“互联网经济为主、区块链为辅”模式。推动5G在自贸港的加速运用,发挥互联网产业受物理距离限制小的特点,将互联网经济从中心城市导向“田园城市群”网络。目前全省自然村光纤宽带和4G基本全覆盖,各市县均已布局5G基站,20278个自然村全部通硬化路,2560个建制村全部通客车,发展互联网经济的基础设施条件正在不断完善。

在交易结构方面。设立SPV(Special Purpose Vehicle,特殊目的机构),将农垦土地资本化作为新设产业基金的国资出资,然后基金以股权投资的形式进入具体项目公司;同时设置“5+2”结构(封闭期5年的投资基金,满5年后,有限合伙人可以选择退出,也可选择延期2年退出),在存续期内分别使用A、B基金交替进入和退出的方式进行循环,满足5-8年运作周期的需要。对利用垦区土地建设的项目,以类REITs(房地产信托投资基金)方式为主,以产权和租金收益权为底层资产;对农村土地建设的项目,结合ABS融资模式,以租金收益权为底层资产。

四、配套工程

(一)政策支持。将农垦土地资本化收益返还的政策延长至2025年;与此同时,为提高地方政府积极性,顺利推动垦区规划、土地、基础设施、产业发展、社会管理、民生保障等进一步融入地方,对于“田园城市群”建设中的财税收入,提高所在市县的分成比例。

(二)探索“县辖市”,创新基层社会治理方式。借自贸港制度创新东风,借鉴欧美、日本以及浙江温州的“县辖市”概念,将海南农垦改革中独创设立的“居”扩充权限,作为“县辖市”的社会治理机构。此举不是行政意义上的“市”,而是一种经济地理单元,旨在通过提升其经济地位,以现代小型城市的形态和标准来规划、建设和管理,形成产业、资本、人才和高端消费人口的高度聚集区,既可享受城市的政策和公共服务,又能开发和辐射周边的广阔市场,形成互补共赢的良性发展格局,以及大城市和小城市互补的社会治理新模式。

(三)建设高效便捷的全岛同城供应链网络。由农垦联合物流龙头企业,在全岛建设几大区域性物流中心。发挥农垦农机具资源分布广、职业化劳动力资源丰富的优势,建立全覆盖“最后一公里”的物流配送体系。

(四)围绕农产品国际贸易重点突破、建设全球性交易结算中心。以八所港、洋浦港为依托,用好自贸港政策,建设全球优质热带农产品、海产品交易中心,并启动建设全球优质农林牧海产品的离岸交易中心、全球定价和结算中心,在农产品国际贸易上实现金融创新的突破。

在建设中国特色自贸港的伟大征程中,一个拥有全岛1/5土地的海南农垦,率先发展起来,是海南自贸港建设的应有之义;一个扛起海南国企长子担当的海南农垦,启动自贸港建设主引擎,是屯垦新使命的应有之义。海南农垦作为省属最大的国有企业,有信心、有决心、有能力在省委省政府的部署下,探索土地和住房制度新模式,为海南自贸港建设贡献力量,全面提升国有资本控制力、影响力。

(作者系海垦集团副总经理、海南橡胶党委书记、董事长)

责任编辑:经济研究处

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