作为一支兼具经济性、社会性和区域性的农业“国家队”，农垦的改革发展，特别是土地确权，在2015年后迎来了突飞猛进地发展。虽然目前黑龙江、江西、宁夏、安徽、广西等部分省区结合地方实际探索创新，形成了诸多农垦国有土地确权登记的经验做法，但不得不承认的是，农垦土地确权也面临着权属存争议、政策不完备、地方政府“不感冒”等困难。如今，基本完成农垦国有土地使用权确权登记发证的3年期限已过半，但全国农垦土地确权发证率仅有31.5%。如何补上确权“短板”，已然迫在眉睫。
“脚踩金土地，过着穷日子。”曾为保障国家粮食安全、支援国家建设作出重要贡献的农垦行业，近年来因为体制、机制、政策等原因一度陷入困境。农垦未来发展出路何在，如何将农垦建成现代农业航母，承担起“国家队、示范区、排头兵、稳定器”的历史使命，是全面深化改革的一道必答题。
土地是农垦最宝贵的资源，是农垦的立业之本。我国农垦现有土地5.49亿亩、36万平方公里，相当于两个广东省的面积。2015年中央《进一步推进农垦改革发展的意见》(以下简称《意见》)指明农垦改革的方向是资源变资产、资产变资本，并把创新土地管理方式作为深化农垦改革的七大任务之一。通过确权明晰土地产权关系，明确农垦企业国有土地使用权主体地位，是农用地资产化、资本化的前提，关系农垦改革发展全局和国家战略大局。《意见》明确要求，用3年左右的时间，基本完成农垦国有土地使用权确权登记发证。
目前，3年期限已过半，这项硬任务进展不容乐观。据统计，当前全国农垦土地确权发证率仅有31.5%，未确权发证的3.76亿亩土地中有3100万亩存在权属争议，已经确权的大部分没有进行房地一体登记。补上确权“短板”，既是落实不动产登记登记的大势所趋，更是夯实农垦改革基石的迫在眉睫之举。
确权之难原因诸多
面临权属存争议、政策不完备、发证主体不明确、费用有缺口、地方政府“不感冒”等困难“国家之所以明确3年期限，正是因为农垦土地确权长期停滞不前，必须集中力量攻坚。”农业部副部长屈冬玉表示。
据调查了解，农垦土地确权难，确有诸多客观原因。
大量土地存在权属争议。我国农垦多建于新中国成立初期，受政策、条件等限制，普遍缺乏用地审批手续等权属来源证明资料。再加上农场面积大、范围广，与周边农民集体等用地单位没有明确的标识物进行区分，部分农场多年来经历行政区划调整、用地界线调整，实际用地现状发生变更，使得农场与周边用地单位边界存在较大争议。
一旦发生争议，周边农村集体等用地单位不配合指界、测量，致使权属认定工作搁置。地方政府多以土地纠纷来调处，出于维稳考虑，农场常常被迫让步，将农场土地确定归农民集体所有。国有土地被周边农民集体、农民个人以及非农垦单位侵占的现象频发。据河北省农垦局统计，2004年~2017年，全省2.3万亩农场土地被侵占。
确权政策不完备。当前，国有农用地有偿使用政策正在研究制定中，国有农用地在土地登记时如何明确供地方式缺乏政策依据。同时，对于国有农场依法使用的建设用地范围、职工宅基地权利归属等问题，亟须政策明确界定。
以上海市目前未确权的1.7万亩农垦土地为例，这是农场早期围垦形成的划拨土地。国有农场公司制改革前，由于没有相关用地批准文件，不能确权登记。改制后，农垦为企业性质，将土地划拨给农场企业不符合划拨用地目录要求，也无法确权发证。
发证主体不明确。按照法律政策规定，农垦国有土地使用权登记发证主体是具有独立法人的国有农场。当前，一些地方农垦体制改革没有完全到位，农垦单位身份既不是行政单位，也不是企业，导致土地无法确权。
“既不能把原农场的土地使用权证发给改革后的管理区、镇等行政组织，又不能发给个人。”据湖南省农垦局负责人介绍，2000年后，该省部分农场进行了体制改革，改制后设立了管理区，但未设立相关的国有资产经济组织。而新一轮农垦改革尚在启动中，农垦集团公司、资本经营公司等组建尚未完成，发证主体仍不能明确。
确权费用有缺口。国有农场土地面积较大，确权需要在地籍调查、测量、数据信息化等方面投入大量经费，而农垦普遍经营困难、负担较重，部分农场无法承担确权费用。
贵州省农业委员会一位负责人表示，据初步测算，贵州垦区土地确权经费每亩超过100元。此标准对位于城镇附近的农场尚能承受，但对处于边远地区，耕地和茶园租金每年每亩为50元左右、荒山荒坡租金不足5元的农场来说，实在无力承担。
值得注意的是，尽管受诸多客观原因制约，但从全国来看，农垦国有土地确权工作进展并不平衡，有的地区发证率达到了85%以上，有的地区发证率都还不到20%。业内人士分析，一些地方“按兵不动”有主观上的原因——农场属地市县政府对确权不重视、“不感冒”。
近年来，为满足城市发展建设用地需求，一些地方政府打起了农垦土地资源的“算盘”，农场土地非农化现象严重。特别是近郊型农垦企业土地资源集中连片，地理位置靠近城镇，具有独特的区位优势，一些土地已被划入当地各类开发区或列入城镇规划用地，政府自然不愿意甚至限制国有农场土地确权。
地方政府低价征收甚至无偿收回农场土地，用于城镇建设和工业园区建设的现象多年来屡见不鲜。仍以河北为例，据初步统计，2004年~2014年，全省农垦被属地市县政府低价征收、无偿划拨用于城市建设、工业园区建设的耕地有10.9万亩，占农垦总耕地面积的6.7%。
“虽然各管理区、农场建立了以耕地总量动态平衡为主要目标的土地利用管理体制，减缓了耕地面积绝对下降的趋势，但可补充耕地后备资源有限，并不能降低耕地面积事实上逐年减少的趋势。”上述负责人介绍说。
划定“楚河汉界”
各地探索创新成立专门机构、完善法律政策、分类分级调处纠纷和历史遗留问题等经验做法，可供借鉴推广12根界桩，犹如楚河汉界，让江西省余江县刘家站垦殖场和白塔渠管理局管家村扯皮了多年的耕地归属，有了明明白白的说法。
夏至时节，这块农田田成方、路相通、渠相连，各种蔬菜、水果正在可劲儿生长，一派生机勃勃景象。很难想象，之前的十几年间，因为两家田块相互插花、田埂弯弯曲曲，哪块田属于谁，双方各说各的理儿，经常因灌溉问题发生纠纷，让田地遭了殃，成了荒草丛生的撂荒地。2016年3月，余江启动农垦国有土地使用权确权登记，争议双方按照同等面积调整地块，签订了协议书，埋下了界桩，划定了边界。
据国土资源部地籍管理司(不动产登记局)权属处处长邱烈飞介绍，近年来，国家层面高度重视农垦国有土地确权登记发证工作，自2001年国办转发《国土资源部、农业部关于依法保护国有农场土地合法权益的意见》以来，先后出台多个文件谋划部署推进。
2016年底，国土资源部、财政部、农业部联合下发文件，要求依照不动产登记法律法规和技术规范，按照“依法依规、因地制宜、先易后难”的原则，加快推进农垦国有土地使用权确权登记发证工作，到2018年底完成权属清晰、无争议的农垦国有土地确权登记发证任务，同时加快依法调处国有农场土地权属争议。
“加快推进农垦国有土地确权登记发证，是维护农垦合法权益，盘活土地资产，支持农垦改革发展的重要基础，是提高农垦保障国家粮食安全和重要农产品供给能力的迫切需要，是落实不动产统一登记制度的重要内容。”国土资源部副部长王广华表示。
按照国家部署，部分省区结合地方实际探索创新，形成了诸多农垦国有土地确权登记经验做法，可供借鉴推广。
目前，黑龙江省已实现国有农场土地确权发证全覆盖。“如果仅以国土资源厅的名义和单独的力量，很难理顺农垦企业与市县政府、上级、同级部门的关系，确权将遇到相当大困难和阻力。”黑龙江省国土资源厅不动产登记局负责人表示，为此他们成立了专门的机构——省政府土地划界办公室，在省国土资源厅增设内设机构，专门承担土地确权发证及争议调处工作。
随着国有农场土地确权协调解决难度的增加，裁决解决已成常态，土地行政主管部门陷入法律纠纷的可能性越来越大。黑龙江出台了多项政策制度，将确权发证工作纳入法制化、规范化管理。据悉，近年来，黑龙江厅涉及土地确权的88起行政复议、25起行政诉讼、7起国务院法制办行政复议仲裁案件无一败诉。
为加快确权进度，黑龙江创新了工作方法：
求同存异，对个别一时难以解决的局部土地争议暂划为土地权属待定区，条件成熟后再解决；
对于历史遗留的老大难土地争议，启用法律中介机构介入，由此提高了确权登记发证成果质量和效率。
安徽则采取了分级调处权属纠纷：
先由农垦土地分局牵头，会同当地土地管理部门和争议双方进行协商解决。
协商不成的，由省国土资源厅出面，会同当地政府协商一致后裁决。
对重大争议，由省国土资源厅提请省政府协调、裁定。
对确权后仍然被当地占用的，则采取法律途径解决。
宁夏分五种类型处理历史遗留问题：
对已批准形成的建设用地，由市县政府依照批复用地文件，依法予以确权登记；
对已颁发“三证”的土地，由权利人继续使用，确保承包者按照确定期限和用途使用土地，使用期限届满后移交农垦集团管理使用；
对农民自主开发的土地，由地方政府管理后，继续维持现状，由开发农民继续使用；
对地方政府与有关用地企业签订了用地框架协议的土地，明确要求确权给农垦集团；
对多年未开发使用的草地、未利用地，确权给农垦集团。
为弥补调处纠纷政策法律地位低、缺乏可操作性等不足，海南省出台了地方法规。该法规在国家确权规定基础上，针对多数农民集体和部分农村不能提供土地权属来源书面政府材料问题，增加了根据土地使用历史和现状确定土地权属的规定；针对部分相邻土地权利人不配合履行指界签章手续等问题，制定了强制性措施条款。
在解决工作费用难题上，广西将测绘部门的正射影像图作为依据，减少重复投入，同时落实补助奖励制度，安排专项资金等，缓解农垦企业资金压力。海南省明确由省和市、县财政按各50%的比例负担，并列入了当年各级财政预算。
一个好消息是，据农业部负责人透露，中央财政计划今明两年安排8.72亿元补助资金，用于支持农垦土地确权发证工作。
“爆破”效应凸显
确权基础上构建新型国有农用地经营管理制度，推进土地资源资产化资本化，农垦企业开启做强、做优、做大之门。江西省余江县刘家站垦殖场经过确权，小田块合并成大田块，田埂数量少了，耕地面积增加了，耕作和灌溉更加便利。确权的意义远不止于此。这个垦殖场用土地入股、租赁等方式引进了多家企业，向规模经营和农业现代化转型升级提速，职工人均增收近千元，昔日举步维艰的农场开始过上了好日子。
2017年，江西建成了农垦国土资源动态监测监管平台，全省农垦国有土地数量、质量、分布、潜力以及资源状况、家底一览无余。
“今后，各垦殖场地块用于干什么，种了什么，谁在种，用途、面积有无改变，都可以直接点击‘一张图’”获知详情。”江西省不动产登记局负责人说。
以确权登记发证成果为基础，江西农垦集团深入推进产权制度改革，实行土地资本化运作。共青垦殖场聘请第三方专业机构对集团土地资源进行全面评估入账，九江市国资委通过土地评估注资方式向集团公司注资1亿元。广丰农垦集团公司也通过土地评估注资方式，目前资产总额达27.84亿元，公司投资6.3亿元，致力于打造现代农业示范区。
确权是手段，利用是目的。业内人士称，农垦土地确权引发了“爆破”效应——在确权基础上，各地正在探索构建权利义务关系清晰的国有农用地经营管理制度，推进土地资源资产化资本化，农垦企业由此开启做强、做优、做大之门。
“改革释放真红利，企业职工双受益，资产化资本化可期。”海南省以确权为契机，开展了农用地规范清理，破解了农垦土地长期存在的“租金过低、租期过长、面积过大”的“三过”难题，唤醒了“沉睡”多年的土地资源。
据海垦控股集团总经理王业侨介绍，截至目前，确权清理后通过换补签合同可实现土地租金收入11430.77万元，绝大多数农场公司土地租金翻一番。确权后实施保障“基本田”、调整“经营田”，既确保了农垦职工的合法土地权益，又适度推进了土地规模经营。今后，海南计划用三到五年时间，对资源条件好、价值高、具有产业发展优势的农垦土地通过作价出资方式实行资本化。
“农垦土地确权登记发证，使农垦土地资源清楚、资产明晰，对提升农垦资本总量、降低集团资产负债率，增强融资能力和抗风险能力，更好地发挥农垦现代农业示范带动作用起到了重要的基础支撑作用。”安徽垦区已经尝到了国有农用地资产化、资本化的甜头。
安徽省国土资源厅不动产登记局负责人表示说，安徽省在不改变土地性质和用途前提下，将已经确权发证的304宗、面积63.99万亩土地进行估价，评估价值2409495万元，作为国有资本金全部注入农垦集团公司。去年，安徽农垦10亿元中期票据发行获银行间交易商协会审核通过，首期5亿元中期票据银行间市场成功发行。
此外，广东农垦等地正在探索农垦土地授权经营方式处置、国有农用地使用权抵押、担保和完善农垦土地被收回再出让分配制度。
责任编辑：于鹏
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