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农垦国有农场农业生产经营管理体制:集中还是分散?(摘编)

时间:2024-05-30 作者:廖洪乐 来源:《新疆农垦经济杂志》 点击次数:8337

摘要:文章分析了农垦国有农场的基本特征,回顾了国有农场农业生产经营管理体制演变轨迹,分析了高度集中统一经营、公司制集中统一经营、双层经营体制的利弊和土地承包租赁户对公司制集中统一经营的意愿。文章得出以下结论:农垦国有农场的基本特征决定了其农业生产经营管理体制有其自身特点并呈现多样性和复杂性;公司制集中统一经营和双层经营会长期共存,并分别适宜于不同国有农场;双层经营体制与农业适度规模经营和现代农业并不矛盾,可通过国有农场服务规模化实现农业适度规模经营;国有农场农业统一经营服务管理水平既与种植结构有关,也与农场农业经营管理型人才有关;职工家庭农场(经营)会演变为家庭农场(经营),家庭农场和公司农场的农业生产经营都存在规模适度问题;国有农场要回归单一企业属性,建立经营管理型人才选聘、考核和薪酬分配制度;与双层经营体制有关的承包租赁主体、承包租赁费调整机制等问题需要进一步规范;双层经营体制转换为公司制集中统一经营至少需要具备非农就业机会多、农场经济实力强和农业生产经营管理水平高等三个条件。文章最后提出全面启动国有农场企业化和公司化改革、规范职工家庭承包租赁制度、加强双层经营体制转换为公司制集中统一经营指导等五方面的政策建议。

关键词:国有农场;农业生产经营体制;家庭农场;公司农场;农业适度规模经营

农垦是国有农业经济的骨干,它与农村集体经济、农户家庭经济、农民合作经济等共同构成中国特色农业经济体系。农垦国有农场为保障国家粮食安全和重要农产品供给做出了重要贡献。2021年农垦粮食、棉花和橡胶产量分别为3875万吨、263万吨和30万吨,占全国总产量比重分别为5.7%、46%和35%。新时期中央政府赋予农垦国有农场保障国家粮食安全和重要农产品有效供给、中国特色新型农业现代化示范等四大历史使命。新中国成立以来的经验证明,不同农业生产经营管理体制对国有农场发展有明显的促进或阻碍作用。国有农场履行好四大历史使命,需要选择适宜的农业生产经营管理体制。为此,本文将在回顾农垦国有农场农业生产经营管理体制演变基础上,分析国有农场三种农业经营管理体制利弊和土地承包租赁户意愿,总结出若干结论,提出政策建议。本文分析的农垦国有农场不包括新疆生产建设兵团。

一、农垦国有农场的建立与基本特征

(一)农垦国有农场的建立

1.农垦国有农场的地

1950年6月和11月,中央人民政府先后颁布《土地改革法》和《城市郊区土地改革条例》,这两份文件为建立国有农场提供了土地资源保障。《土地改革法》第十八条规定,大森林、大水利工程、大荒地、大荒山、大盐田和矿山及湖、沼、河、港等,均归国家所有,由人民政府管理经营;第十五条规定,县以上人民政府可划出少部分土地收归国有用于农场试验或示范。《城市郊区土地改革条例》第九条规定,城市郊区所有没收和征收的土地,一律归国家所有,分配给农民耕种,发给农民国有土地使用证(国家收回土地使用权时,应给农民适当安置和投资补偿)。农垦国有农场的地,主要源于上述三类国有土地。也有少部分源于农村人民公社初期场社合一时并入的农村集体土地。

2.农垦国有农场的人

20世纪50至70年代,农垦国有农场人口主要由中国人民解放军官兵、城镇知识分子、支边青年、部分农民、部分归国华侨和部分被解放的国民党军官组成。据统计,1984年农垦国有农场共有职工493万人,其中复员转业和荣誉军人145.4万人、农民转为农垦职工145万人、城市知识青年40.5万人、其他青年职工132万人、大中专毕业的知识分子和科技人员11.3万人。随着改革开放后知青返城、国家城镇化战略推进和农业种植结构调整,部分国有农场允许场外农业户籍人口到农场从事农业或非农业工作,这些外来人口常年居住生活在农场,其中有部分人满足相关条件后取得了农场当地户口。

3.农垦国有农场的发展

1949年,全国仅有国营农场(即国有农场,下同)26个,耕地3万公顷,职工4300人,粮食产量1000万公斤;到1956年底,全国农垦有国营农场730个,耕地85万公顷,职工37.8万人,粮食产量6.5亿公斤。1956年6月,中央政府设立农垦部,农垦部有一项基本职责就是培养管理大规模农业生产的管理人员和技术人员,为大规模垦荒做准备。事后经验证明,设立农垦部,促进了农垦国有农场数量和规模快速增长,促进了农垦事业快速发展。到1966年,农垦国营农场数量、耕地、职工和粮食产量分别达到1940个、319万公顷、283.9万人和40.5亿公斤,分别比1956年增长1.66倍、2.76倍、6.5倍和5.2倍。到2020年底,全国农垦有国有农场1831个,职工247万人,总人口1404万人,土地3266万公顷,其中耕地652万公顷(占19.9%)、牧草地1337万公顷(占40.9%)、林地372万公顷(占10%)。

(二)农垦国有农场的基本特征及其影响

1.农垦国有农场属性多样。有些国有农场是全民所有制企业,有些已经改制成公司,有些是事业单位,有些兼具全民所有制企业、事业单位和管理区三种属性。有些农场已全面剥离办社会职能,有些还承担部分办社会职能,有些是场乡合一(即农场和乡合为一体)。

2.农垦国有农场的土地,所有权属国家,使用权归农场,且目前多数农场国有农用地使用权性质为划拨类别。

3.总体上,农垦国有农场农业生产力水平在全国处于领先地位。据统计,2021年全国农垦耕种收综合机械化率超过92%,比全国平均水平高出20个百分点。

4.农垦国有农场规模大小不一,农业生产条件和生产力水平差异大。规模方面,分垦区看,黑龙江农垦有297万公顷耕地(占全国农垦的45.6%),山东、山西、浙江等8个省区市垦区耕地规模均不足10万亩;分农场看,黑龙江友谊农场有165万亩耕地,河北海兴县青先农场只有3000亩耕地,前者是后者的550倍。在农业生产条件和生产力水平方面,既有江苏、黑龙江等农业生产条件好和生产力水平发达的垦区,也有边远地区农业生产条件差和生产力水平低的垦区。

5.各地农垦国有农场管理体制差异明显。全国农垦有35个垦区,其中集团化垦区17个、非集团化垦区18个。当前农垦国有农场管理体制分为三类:新疆生产建设兵团实行党政军企合一体制,由中央直接管理;黑龙江和广东两个垦区属中央直属垦区,实行“部省双重领导、以省为主”的管理体制,财政预算、部分基建投资和国资监管等由中央部门负责,干部管理、党的关系和其他各项工作均由地方党委政府负责;除新疆生产建设兵团、黑龙江和广东垦区外,其他32个垦区均为地方管理垦区。地方管理垦区可细分为国有农场归属省级农垦集团管理和归属市县管理两类。比如,江苏省所有18个国有农场均由江苏农垦集团有限公司统一管理,土地使用权确权登记在江苏农垦集团有限公司名下,由江苏农垦集团统一编制土地利用总体规划和土地整治规划、统一申报土地复垦整理项目、统一开发利用等;河北农垦国有农场主要由属地市县政府管理,土地使用权登记在国有农场或由国有农场改制后的公司名下。

6.新时期农垦国有农场承担着四项重要历史使命和任务。即保障国家粮食安全和重要农产品有效供给、中国特色新型农业现代化示范、农业对外合作和安边固疆四大历史使命和任务。

上述六项基本特征决定了国有农场农业生产经营管理体制有其自身特点并呈现多样性和复杂性。第二项基本特征决定了国有农场不宜完全照搬农村集体农业生产经营管理体制;第三项基本特征决定了国有农场可以带头示范建立适合新型农业现代化要求的农业生产经营管理体制;第四项基本特征决定了国有农场农业生产经营管理体制应有多样性;第一项和第五项基本特征决定了国有农场农业生产经营管理体制具有复杂性,其变革同时受企业、行业管理部门和地方政府多重影响;第六项基本特征决定了国有农场农业生产经营管理体制要同时兼顾经济效益和社会效益。

二、农垦国有农场农业生产经营管理体制的演变

(一)1950—1978年:高度集中的农业生产经营管理体制

1950—1978年间,农垦国营农场的计划、生产、财务、投资、物资、产品、劳动工资、人员调动等均由各级政府农场管理部门统一主管,政府农场管理部门设有专门的计划、财务、劳动工资和物资管理体系。比如,1962年11月中央批转的《国营农场领导管理体制规定》重申:国营农场应该实行统一领导,分级管理;国营农场的生产计划权、产品处理权、资产管理权、人员调动权等“四权”集中于国家指定管理机关。国营农场仅仅是一个农业生产组织管理单位和固定核算单位,它没有生产自主权、经营自主权和分配自主权,财务实行收支两条线。国营农场干部职工工资实行等级工资制,根据每个职工劳动能力评定相应工资等级,按国家统一规定的农工七级工资标准(低于工业企业),采取月薪制或月薪日计制支付。农场干部职工工资高低,与评定的等级有关,与农场农业生产经营好坏无直接关联。一般地,国营农场内部分为场部、分场和生产队三个层级。场部在政府农场管理部门直接领导下,对包括农业生产经营管理在内的所有经济社会事务进行统一管理和综合平稳。生产队是基层生产单位、固定核算单位和向农场报账单位,负责管理场部拨给它的财产、物资,不得对外发生结算业务和在银行开户。分场是介于场部和生产队之间的过渡管理层,其作用是协助场部管理生产队。

(二)1979—1983年:农垦国营农场财务包干和多种形式的农业生产责任制

1.财务包干

自1979年起,国家对农垦国营农牧场实行财务包干制度,即独立核算、自负盈亏、盈利留用、亏损不补;对少数条件差且有亏损的农场实行“定额补贴、一年一定、节余留用,超亏不补”的办法。以黑龙江农垦为例,当时实行农场留利70%,上缴管理局10%,上缴总局20%。1985年底原财务包干办法期满,考虑到农垦企业盈利水平远低于其他国营企业,国家未对农垦企业实行利改税,继续延续财务包干办法,直至1993年。从1994年起,农垦企业纳入所得税征收范围。

2.多种形式的农业生产责任制

(1)定、包、奖责任制。1979年,农垦部在国营农场内部恢复定、包、奖责任制,即农牧场在对生产队定人员、定规模(土地数量、牲畜数量等)、定机械设备、定耕畜(四固定)的前提下,将产量、成本、利润、用工、产值等指标任务包给生产队,完成或超额完成上述各项指标任务的给予奖励(盈利提成),完不成指标任务的扣减工资(亏损受罚);生产队内部实行任务到组、责任到人、定额记分、以分计奖。定、包、奖责任制,没有从根本上改变等级工资制,只有小额奖金与农业生产效果(最终产品、产量等,下同)挂钩,但它触及到了等级工资制的三个问题。第一,职工奖、罚金与农业生产效果挂钩;第二,生产队和职工有了奖、罚意识;第三,生产队有了少量奖、罚权。

(2)联产计酬(承包)责任制。一些农场试行以“浮动工资和产量工资”为主要内容的联产计酬(承包)责任制,工资随产量高低浮动,每月根据相关标准预付工资,年底按实际产量支付决算工资。相比于定、包、奖责任制仅将少量奖金与农业生产效果挂钩,联产计酬(承包)责任制将职工工资与农业生产效果挂钩,可以更加激发职工对农业生产效果的关注。

(3)包干到队、到人。部分农场实行“大包干”,即在农场统一规划管理下,将各项生产、经营指标包干到队、到人,农场不再向职工发放工资(但保留职工工资等级),职工个人收入与农业生产效果挂钩,实行“交够国家的、留足农场的,剩下都是自己的”分配办法。在农场大包干制度下,生产队、职工向农场承包生产经营项目,并和农场签订承包合同;承包者必须完成产品上交任务,并承担税金、利润、企业管理费、折旧费、大修理费、劳保福利费用和农业基本建设用工;耕牛和小型农机具可由承包者租用,也可折价卖给承包者;生产资金可由农场垫付,也可由承包者自筹或向银行贷款。

(4)包干到户。1983年全国农垦会议提出,凡是适合包到人、包到户的行业、工种,都可以包到人、包到户,要积极支持大包干。自此,农垦系统突破了生产责任制只包给生产队和职工个人不包给职工家庭的限制,大包干到户在农垦得以推开。据统计,到1983年底,承包到职工家庭或个人的占职工总数的47.5%,承包到班组的占35%,承包到生产队的占17.5%;湖南、湖北等垦区实行大包干到户的占到职工总数的80%。

财务包干替代原来“收支两条线”的办法,初步解决了农场吃国家“大锅饭”问题,调动了农场积极性;多种形式的农业生产责任制特别是大包干到人、到户,解决了农场职工吃企业“大锅饭”问题,调动了职工积极性。经验已经证明,上述两项制度改革效果明显。1979年前全国农垦系统连续12年亏损,年均亏损达3亿元;1979年后连续10年盈利,年均盈利达8亿多元。

(三)1984至今:以职工家庭经营为基础,大农场统筹小农场的农业双层经营体制

以职工家庭经营为基础、大农场统筹小农场的农业双层经营体制(简称双层经营体制,下同)包括两个层级,即职工家庭经营为一层,国有农场统一经营服务管理为一层,二者相互依存、相互补充。

1.职工家庭经营

(1)兴办职工家庭农场。1983年8月,时任国务院总理视察新疆时提出国营农场要兴办职工家庭农场,实行大农场(国营农场)套小农场(职工家庭农场)体制。这项改革于1984年全面推开,是当时农垦国营农场最为重要的一项改革。1984年中共中央一号文件指出:国营农场应当继续进行改革,实行联产承包责任制,办好家庭农场;机械化水平较高,不便家庭承包的,也可实行机组承包。职工家庭农场类型多样,有单户、联户和若干单身职工联合办等类型。根据当时学术讨论和政策规定,可以归纳出职工家庭农场的四大特征。第一,职工家庭农场是国营农场的基层生产经营单位,是相对独立的经济实体(标志为自筹资金、自主经营、自负盈亏)和独立核算单位。当然,也有人认为许多家庭农场既无资金,也无农业机械和技术,甚至生活费都向农场借,这些农场不可能成为经济实体。第二,国营农场和职工家庭农场行政上是隶属关系,经济上是承包合同关系,相互间是统分关系。第三,家庭农场成员是农场正式职工的,其职工身份不变,原有工资级别保留不动,调整工资级别和退休时,原工资级别仍然有效。第四,国营农场的土地、草原、山林、水面等资源,参照农村土地承包办法,固定给职工家庭长期使用,不得变卖、出租或转让。1983年8月至1984年8月间,全国试办了23万个职工家庭农场;1984年8月至1985年底,职工家庭农场发展到93.8万个,参加家庭农场的职工达161.9万人,占国营农场农业职工总数的61.8%;到1986年3月,全国农垦有职工家庭农场80多万个,参加人数占农牧业职工总数的80%以上。1985年全国农垦系统盈利9亿元,其中家庭农场缴纳利费近7亿元(占78%)。职工家庭农场与农场承包户的区别,体现在两个方面。第一,前者是国营农场内的一个经营层次和经营主体,实行独立核算,而后者还需要由农场或生产队统一组织核算;第二,职工家庭农场的土地规模比承包户大。

(2)职工家庭农场的农机具、耕畜和住房。兴办职工家庭农场初期,政府和农场均鼓励职工家庭农场购置农机具、车辆和耕畜。国营农场的农机具、车辆和耕畜,可以作价卖给家庭农场,产权归家庭农场;也可以租赁给家庭农场使用,产权仍归农场;不便于承包的大型农机具,由农机站、农机专业户承包,为职工家庭农场服务;大型水利工程和灌溉设施,仍由农场统一经营。比如,1997年黑龙江长河农场将1470台农机具转售,价值达1505万元。据对30个垦区的统计,到2000年止,已有90%以上的农机具归职工个人(家庭)所有。此外,农场职工住房,也逐步作价卖给职工,产权归己;职工住房建设,由农场统一规划,逐步实现职工自建自有,自建公助,公建自购,产权归己。

(3)职工家庭农场“两费自理”和“四到户”。高度集中统一经营时期,农场统一提供生产资料和按月支付职工工资。1984年9月,全国农垦工作会议通过《大力发展和办好职工家庭农场》的文件提出:家庭农场劳动者的报酬,由家庭农场从收入中自行解决,农场不再发工资;生产资金应逐步做到由家庭农场自筹解决;自筹解决有困难的,由国营农场垫付或有偿提供资金,也可从银行贷款。然而,受当时职工家庭经济实力弱和干部职工不愿放弃传统集中统一经营及大锅饭分配体制等因素影响,不少国营农场还得为职工家庭农场垫付生产费用和生活费用(简称两费,下同)。由国营农场垫付两费,导致职工家庭农场负盈不负亏、盈利归己、亏损归国有农场和国有农场财务负担沉重。比如,黑龙江垦区自兴办职工家庭农场后,因国有农场垫付两费而未收回的家庭农场挂账最高时达15亿元;1992年黑龙江友谊农场家庭农场亏损挂账1.06亿元。自1994年起,全国农垦推行“两费自理”和“四到户”(即土地承包到户、核算到户、盈亏到户、风险到户)。到1997年底,全国32个垦区有153.6万户家庭农场实行了“两费自理”,占家庭农场总数的86.7%;两费自理资金141.7亿元;有12个垦区实现生活费完全自理,8个垦区实现生产费完全自理。据对30个垦区统计,到2000年止,职工生活费自理率已达94%,生产费自理率达90%。“两费自理”和“四到户”既降低了农场财务成本和资金负担,也使职工家庭农场成为真正意义上的独立生产经营主体。

(4)职工家庭经营与“两田制”或“三田制”。自20世纪80年代以来,我国出现过两种“两田制”,即集体农地“两田制”和国有农地“两田制”。国有农地“两田制”起源于江苏垦区。1970年代末至1980年代初,江苏垦区一些农场将国有农地分为两类,实行不同经营制度。种植蔬菜、瓜果、棉花等经济作物、需要较多劳动投入的土地,承包给农业职工家庭,由职工家庭在农场统一管理下自主经营、自负盈亏,这部分土地占比不大(即多数人种少数田)。种植粮食作物的大部分土地,由农业大队管理人员(一般5~7人)组成承包集团,进行规模经营(即少数人种多数田)。2003年前后,农垦许多国有农场陆续实行“两田制”,这轮“两田制”与江苏垦区当初的“两田制”有根本区别,与农村集体农地“两田制”更相似。国有农场将耕地按功能分为身份田(基本田、责任田)和经营田(规模田),身份田按职工或农工人口均分,主要承担职工基本生活支出、职工自负社保缴费或者全部社保缴费,不缴纳或者缴纳较低承包租赁费;身份田数量无统一标准,有的规定农场职工身份田数量参照当地农村地区人均耕地水平确定,有的根据职工养老缴费水平测算,有的根据自身耕地资源条件确定。经营田向农场职工和非职工从业人员公开招租,实行规模经营,收取较高租金;有些农场规定,农场职工有优先租赁经营田的权利。不同农场、不同年份,两田比例不同。比如,2006年湖北垦区有责任田103万亩,占农用地比例为40%;有经营田144万亩,占农用地比例为60%;2006年黑龙江垦区104个农场中有78个农场实行“两田制”,基本田25.4万公顷(亩均收费63元),占承包耕地的11.6%;规模田193万公顷(亩均收费135元),占承包耕地的88.4%。截止2010年,全国农垦有27个垦区全部或部分实行“两田制”,占农垦系统承包面积的80%以上。最近几年出现了身份田货币化趋势,农场将分配给职工身份田改为货币补偿,身份田由农场收回重新发包或者统一经营。有些农场在两田基础上还预留了少量机动地(即三田制)。机动地控制在总面积的10%以内,主要用于新增农业劳动力安置和基本建设占用地以及自然灾害损毁土地的调整。

在1997年中央政府叫停农村“两田制”后,农垦国有农场却于2003年前后推行“两田制”,主要有两个原因。第一,1992—2001年间很多垦区和国有农场经历了严重经济困难,兴办的工商企业亏损,承担的社会事业负担逐年增加,发不出工资和退休金,缴纳不起养老金。比如,湖南农垦1992—1998年年均亏损过亿元,1998年亏损高达1.8亿元、农场亏损面达76%;1997—2001年全国农垦累计亏损110多亿元。为降低国有农场财务负担和亏损,有些垦区将国有农场下放给市县管理;有些在国有农场建立管理区,剥离农场办社会职能;有些国有农场实行“以地养老”办法,将部分土地(即身份田)低价或者免费分配给职工或农工,相应地,养老保险缴费也部分或全部由职工或农工个人自缴。第二,农村税费改革要求减轻农工负担。一些农场实行“两田制”,身份田参照农村办法,不交或少缴承包租赁费;经营田实行招标承包、租赁经营,承包租赁费较高,确保农场收入。

(5)土地承包租赁期限。1984年以来,农垦国有农场土地承包租赁期限呈现三个特点。第一,不同时期的土地承包租赁期限不同。1984—2007年主要参照农村土地承包办法,强调与农村集体土地承包期限一致,即15年不变和30年不变,对家庭农场承包土地一年一调、频繁变动的做法要给予纠正。比如,1984年9月全国农垦工作会议通过《大力发展和办好职工家庭农场》文件,要求按1984年中央1号文件精神确定职工家庭农场土地承包期,即一般应在15年以上,生产周期长和开发性的项目,如果树、橡胶、林木、荒山、荒地等,承包期应更长一些;1999年和2000年全国农垦工作会议要求延长土地承包期到30年,纠正承包期过短、频繁变动的做法。据对30个垦区统计,到2000年止,土地承包期普遍延长到5~10年,有的延长到30年,80%以上的草场和牲畜实现了长期承包。从2008年开始农垦国有农场土地承包租赁期限不再参照农村办法,改为不超过其退休年龄。做出这一改变主要基于两个原因:一是与农户承包土地属农民集体所有不同,职工承包租赁土地,所有权属国家,使用权归农场;二是农场职工退休后可以享受企业职工养老金。2015年中共中央、国务院《关于进一步推进农垦改革发展的意见》规定职工承包租赁期限不得超过其退休年限,防止简单固化承包租赁关系。此后几年,全国陆续有不少国有农场对土地承包租赁期限过长问题进行过清理和整顿。第二,不同农场的土地承包租赁期限不同。有些农场一直严格参照农村土地承包办法执行,先后实行15年不变和30年不变政策;有些农场先按农村土地承包办法执行,后又执行不超过退休年龄政策;有些农场从一开始就是3~5年甚至一年一调。有些农场虽然土地承包租赁期限为一年一调,但实际上每年只是重签合同,地块长期固定不变。比如,我们在北大荒农垦集团的调查发现:兴凯湖农场有种植户连续10年承包租赁了240亩地,地块长期固定不变;853农场有种植户连续17年承包租赁了358亩地,地块长期固定不变;858农场有种植户承包租赁了496亩地,其中有180亩连续20年由他父亲和他本人连续承包租赁,地块长期固定不变。实行承包租赁合同一年一签、承包租赁费一年一缴和地块长期固定不变的办法,既有利于农场及时、足额收取土地承包租赁费,也有利于承包租赁户对土地进行管理和投资。第三,不同作物的土地承包租赁期限不同。通常,种植果树、橡胶等作物的土地承包租赁期限比粮食作物要长。

(6)土地承包租赁费。2000年代以前,国有农场收取土地承包租赁费时没有科学、合理的标准。很多农场按农场年度实际费用支出计算,甚至将场办工业亏损和所有非生产性支出合并计入土地承包费,而不是依据土地生产力水平和农场产品产出成本综合核算。职工参加社会保险统筹和农村税费改革后,国有农场开始综合考虑农场土地资源状况、区域地租水平、职工社会保险缴费等因素制定土地承包租赁费标准,由农场统一收取。土地承包租赁费标准,因地、因场而异。身份田一般不收费或收费较低,经营田按市场价格收取较高费用(有些农场职工承包租赁价格稍低于非职工)。以湖北龙感湖农场为例,符合政策规定的人口,人均分配1亩身份田,2023年每亩身份田只需承担11元排涝费和10元水费即可。2023年经营田公开发包价格为每亩660元,主要由以下六部分组成:管理费每亩70元,这个标准几十年没变过;社保费每亩115.5元;做实社保账户费每亩10元;城乡医保基金每亩10元;管理区财政每亩200元;分场人员工资和水利维修费用等每亩210元。有些农场对小户、大户实行差别化租金,如湖南西洞庭管理区,低于50亩的农地租金为400元/亩,高于50亩的农地租金600元/亩,这种差别化租金目的在于防止农地过于集中。通常,土地承包租赁费收取采用预缴制,即签订土地承包合同时缴清全年所有承包租赁费。

2.国有农场的统一经营服务管理

土地承包租赁到户后,国有农场主要承担诸如统一农作物布局、统一农田基本建设、统一农业生产资料供应、统一农业机械作业、统一农艺技术措施、统一农产品收储加工、统一土地承包租赁合同管理等。由表1数据可以发现,国有农场统一经营服务管理事项和水平差异大。北大荒农垦集团下属样本农场统一经营服务管理水平普遍较高,不同项目的服务水平差异大;河北和湖北两垦区样本农场统一经营服务管理水平均较低。实地调查发现,国有农场统一经营服务管理水平高低既与种植结构有关,也与农场农业经营管理型人才有关。在种植结构方面,赵光、荣军和双鸭山农场种植大豆、玉米等旱地作物,这些农场统一经营服务管理水平最高;兴凯湖和858农场是水稻产区,其统一经营服务管理水平相对较低;湖北三个样本农场均为水稻产区,其统一经营服务水平最低,中洲农场基本不提供统一经营服务。在农业经营管理型人才方面,受传统体制和惯性思维约束,一些国有农场的人员选聘、考核评价和薪酬分配制度,主要参照行政事业单位办法,致使企业经营管理型人才招不进、留不住。最近几年,一些规模较大的农垦集团已开始由集团成立专业服务公司取代下属国有农场开展农业生产统一经营服务管理。

表1 土地承包租赁户从农场获得各类统一服务情况   单位:户、%

注:北大荒农垦集团赵光、荣军、兴凯湖、858、853和双鸭山农场入户调查完成于2021年,河北海兴农场入户调查完成于2022年;湖北龙感湖、军垦和中洲农场入户调查完成于2023年;下同

(四)2000年以来的公司制集中统一经营

1.江苏农垦的农地模拟股份制经营和公司制集中统一经营

(1)农地模拟股份制经营。针对农场职工承包经营引发的“负盈不负亏”和农场应收账款增长问题,江苏农垦于1999—2001年全面推行以“先交后种、两费自理”为核心的职工家庭租赁经营制度。职工家庭租赁经营制度,调动了农业职工积极性,实现了农场扭亏为盈,但也引发了诸如农场土地租金收入增长空间有限、难以应对农场社会保险支出和社会事业投入刚性增长等问题。为此,江苏农垦从2007起推行土地模拟股份制经营,到2012年模拟股份制经营面积比重达85%。综合2007—2010年间江苏农垦集团有关规定,土地模拟股份制经营做法和主要内容包括八个方面。第一,以农场的农业分场或大队为单位,设立模拟股份制承包经营体。耕地规模较小农场,以分场为单位设置;耕地规模较大农场,以大队为单位设置;模拟股份制承包经营体是农场内部独立的生产和核算实体,不具法人资格,须按农场“五统一”要求组织农业生产。第二,模拟股份制承包经营体与农场签订土地承包经营合同,经营体生产由承包牵头人负责,土地承包费由农场制定。第三,设定农业管理人员数量。农业管理人员数量,按300~500亩一人的标准设立。第四,农业管理人员选聘。模拟股份制承包经营体主要负责人由农场选派或推荐;其他管理人员由主要负责人提名、经入股职工半数以上认同,并报农场备案后,由承包经营体聘用。第五,界定职工入股模拟股份制承包经营体资格。农场离退休人员、农场非职工居民、个人承包土地和水面的职工、常年在农场内外非农单位务工的职工等不得入股模拟股份制承包经营体。第六,按“入股农业职工、农业管理人员和农场”的先后顺序,设置股份制承包经营体股份。承包经营体股份以1亩耕地为1股,入股农业职工股份数量以入股后正常年景收益与入股前平均收益相当为计算依据,所有农业职工持股数量相同;农业管理人员持股数量控制在入股农业职工持股额2-3倍;扣除入股农业职工和管理人员所持股份后剩余的股份,由农场持有;农业分场和大队以外的其他管理机构和人员,一律不准持股。第七,模拟股份制承包经营体实行按劳、按资分配相结合。劳务报酬按月发放,计入生产成本;投资收益或亏损按股分配,按年度兑现。第八,对既不自己承包土地、也不入股模拟股份制承包经营体的农业职工,以货币或者土地资源补贴形式给予其养老保险费和医疗保险费补贴。

(2)农地公司制集中统一经营。2011年,江苏农垦集团注册成立江苏农垦农业发展有限公司(简称苏垦农发),将所有种植耕地租赁给苏垦农发公司经营,剥离耕地后的下属农场主要关注存续资源开发利用和农场社区建设管理;苏垦农发在各农场区域内成立农发分公司(即公司农场),实行纵向一体化经营。2019年,苏垦农发公司营业收入达80亿元,利润总额5.9亿元。

2.河北中捷友谊农场的农地公司制集中统一经营

为实行农地公司制集中统一经营,中捷友谊农场启动了“农业产业、农村社会、农民身份”转型。具体做法包括:第一,设定转型条件、确立转型对象。截止2014年8月31日,社保关系或户口在生产队的符合以下条件之一的人员,都可以转型。社保关系在生产队的人员及其户口在生产队的家庭成员;户口在生产队且有土地租赁合同的灵活就业人员及其家庭成员;户口在生产队且有土地租赁合同的无社保关系人员及其家庭成员;在生产队有产权住房且居住,符合下一轮土地租赁条件的,户口在生产队的人员及家庭成员;户口在生产队,其父母在生产队退休的未婚人员。第二,转型待遇。符合土地租赁条件的转型人员为转型主体人员,每人每月发放生活补贴500元,其家庭成员(非转型主体)每人每月发放生活补贴400元,生活补贴中包含口粮田补贴。社保关系在生产队的人员,按农业生产队职工养老缴费标准,由园区财政代缴应由企业负责的养老保险;城镇职工医疗保险由职工本人按园区相关规定承担个人部分;灵活就业或无社保关系人员自行缴纳养老保险,养老保险补贴按园区相关政策执行。转型人员的转型基本生活补贴资金纳入园区财政预算,设专项拨款账户,并对其身份每半年核定一次,出现人员减少情况,次月调整,核实后发放。第三,转型后有关人员身份发生变化的应当退出转型,不得享受退休待遇。转型后退休人员、死亡人员、户籍迁出生产队人员、被国有企业招录或在机关事业单位工作人员以及社保关系不在生产队、由园区财政代缴养老保险的人员等,都应退出转型,不得享受转型待遇;军队服役期间转志愿兵、提干的人员中断转型;服刑人员服刑期间中断转型待遇,刑满释放后恢复待遇。第四,转型人员不再承包土地,全部由公司收回实行集中统一经营。第五,组建农业公司(即公司农场)集中统一经营土地。先组建中捷友谊农场集团有限公司,全面承接农垦资源;中捷友谊农场集团有限公司出资成立中捷农业发展有限公司(简称农发公司),农发公司经营农场农用地等农业资源。2022年,农发公司直接经营农用地7.18万亩,其中耕地5.8万亩,利润上缴农场集团公司。

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