健全种粮农户收益保障机制 持续推动农业保险提质增效
——三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险在全国实施情况观察
近日，国务院召开常务会议指出，将三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险的实施范围从产粮大县扩大至全国，有利于进一步稳定种粮农民收益，提升农业防灾减灾救灾能力。要强化部门协同，及时足额拨付保费补贴、加强资金监管，防止拖欠、截留、挪用补贴。要指导承保机构优化险种设计和理赔服务，确保一旦出险能够快速理赔、应赔尽赔，切实增强农民获得感。
当前三大主粮生产成本和收入保险政策推行现状如何？全面落地实施面临哪些难点？又该如何解决？监管部门在提升防灾减灾救灾中做了哪些工作？记者结合5月31日国务院新闻办公室就“在全国全面实施三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险政策有关情况”举办的国务院政策例行吹风会（以下简称吹风会）并采访相关部门和专家，以回应社会关切。
现状：这两个更高保障水平的保险让种粮农户受益更明显
为保障国家粮食安全，我国从2018年至2020年在6省24个县开展了稻谷、小麦、玉米三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险试点。
在对三年试点情况总结评价基础上，2021年6月，财政部、农业农村部、银保监会印发《关于扩大三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险实施范围的通知》，提出将三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险实施范围扩大到13个粮食主产省份的产粮大县。
“2021年对近60%的产粮大县，约500个纳入补贴范围，2022年实现实施地区产粮大县，约800个全覆盖。”据中国农业科学院农业风险管理研究中心研究员张峭介绍，2023年财政部、农业农村部、国家金融监督管理总局发布了《关于扩大三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险实施范围至全国所有产粮大县的通知》，至此，这项政策在全国所有产粮大县约1100个县进行了实施。2024年中央一号文件进一步提出“扩大完全成本保险和种植收入保险政策实施范围，实现三大主粮全国覆盖、大豆有序扩面”。今年的政府工作报告将“在全国实施三大主粮生产成本和收入保险政策”写入，意味着这项政策将推行到全国所有三大粮食作物种植区域和农户，实现三大主粮全国覆盖。
农业保险承保理赔服务水平是事关农户获得感和农险成效的“试金石”。国家金融监督管理总局相关负责人表示，三大粮食作物保险已逐步由保成本向保收入转型，由保生产环节向保全产业链条扩展，保障水平不断提高，农民的获得感显著增强，在保障国家粮食安全、农业稳产增产、农民稳步增收、农村稳定安宁方面发挥着重要作用。
据国家金融监督管理总局的数据显示，2023年农险赔付1124亿元，同比增速25.4%，惠及农户5772万户，也就是说有5772万户农户获得了理赔，农险赔付率已达80%。今年1月至4月，农险赔付294亿元，同比增长8%，惠及农户813万户。
农业农村部农村经济研究中心金融保险研究室主任龙文军认为，比起“低保额、广覆盖”的“物化成本保险”，“完全成本保险”和“收入保险”提升了保障水平，既得到了广大参保主体的高度认可，也得到各级财政的大力支持，提高了参保主体的种粮积极性。因而三大粮食作物完全成本保险和收入保险加快推进，实施范围快速扩大、保障水平明显提升、覆盖面积不断提高。
在吹风会上，财政部相关负责人表示，我国粮食产量连年超过1.3万亿斤，稻谷、小麦、玉米播种面积占我国粮食总面积的比重超过八成，产量占比超九成，是老百姓饭碗里主要的粮食品种，也是农业保险政策的“主干道”。
随着农业适度规模化经营的快速发展，农户风险保障需求日益增长。从农户最关注的灾后赔偿看，与投保传统的物化成本保险相比，投保完全成本保险或种植收入保险的农户受灾后所获赔款大幅增加，种粮农户受益更明显。此前该政策在全国所有产粮大县实施，其他地区种粮农户期望享受同样政策的呼声很高。
与此同时，吹风会上提到的两个例子值得注意。一个是去年8月，黑龙江省哈尔滨市双城区遭遇了罕见洪涝灾害，有一个合作社种了大约900多亩的玉米，因为投保了玉米完全成本保险，自己交了几千元保费，最后获得了数十万元赔款。该合作社负责人表示：“没有想到能赔这么多，成本都给补上了，以后还要继续投保。”
另一个是去年河南发生的“烂场雨”。成熟小麦霉变，农业保险赔了26亿元，这对于挽回受灾农户的损失发挥了非常重要的作用，得到了农民的广泛认可。
“今年这两个更高保障水平的保险在全国全面覆盖，实现了真正意义上的‘普惠’和‘雨露均沾’，在农业保险发展的历程上具有非常重要的意义，相当于把这个保险产品更多地覆盖到农业生产环节中。”财政部相关负责人说。
难点：财政补贴压力大 精准理赔需强化
财政支持是加快农业保险高质量发展的重要保障。2023年，中央财政拨付农业保险保费补贴资金478亿元，为1.6亿户次农户提供风险保障4.5万亿元。2024年，中央财政安排农业保险保费补贴预算562亿元，同比增长18%，为在全国全面实施该政策提供大力支持。
尽管如此，困难不容小觑。龙文军表示，首先是财政补贴难。政策性农业保险保费需要财政补贴。由于各地经济发展水平和财政状况差异明显，地方主要领导的认识程度和重视程度不一，如果扩大至全国，需要县级财政承担的保费补贴资金将会更大，财政补贴的压力将会增加，应收账款会更多。可以探索适当增加中央和省级财政补贴比例，减轻县级补贴压力，同时，及时足额拨付保费补贴、加强资金监管，防止拖欠、截留、挪用补贴。
张峭在黑龙江省调研时发现，作为粮食大省，部分地方农业保险覆盖率只有30%左右，财政压力极大。“财政补不起，所以覆盖面积就低，地方上常开玩笑说‘手上就仨锅盖，要盖十口锅，哪里需要盖哪里’，还是财政资金少。”
其次是精准理赔难。近年来一些地方在没有遭受较大灾害的情况下，出现了“协议赔付”“平均赔付”等违背保险规则的现象，影响了政策性农业保险的声誉和农业保险赔付的准确性。
农业农村部计划财务司相关负责人在吹风会上表示，我国逐步构建完善起了一个针对种粮农民的补贴、价格、保险“三位一体”的收益保障政策体系，调动了种粮农民的积极性。在这个体系中，农业保险已经是一个支柱性的政策，为种粮农民提供了灾害风险兜底保障。特别是三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险逐步扩大范围以后，这个保障更加有效了。
“去年东北发生暴雨灾害以后，中华联合财险向吉林省榆树市受灾的种粮农户累计赔偿1.15亿元，其中一个农户种植的722亩水稻全部投了完全成本保险，遭灾以后获得赔偿27.95万元。对种粮农民来说，这笔钱就是对灾害损失的最有效补偿，实打实地算入了种粮收入。”该负责人说。
国家金融监督管理总局相关负责人在接受记者采访时表示，从金融监管总局的角度，将从强化科技赋能、加强基础建设、强化农险业务监管三方面发力。推动保险业运用卫星遥感、无人机、物联网等技术手段，健全精准高效验标、查勘定损机制，提升数字化、智能化水平；指导中国银保信公司加快农险信息平台建设，提升农险业务线上化水平；部署开展政策性农险业务承保理赔合规性和内控有效性专项整治工作，加强监管督查，强化现场检查，进一步规范农险承保理赔服务，不断提升农险承保理赔质效。
未来：多措并举推动农业保险高质量发展
根据财政部数据显示，目前我国农业保险深度（保费规模/第一产业增加值）超1.5%，密度（保费规模/农业从业人口）超700元/人，已实现《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》制定的阶段性目标。当前及未来一个阶段，在稳步扩面、增品、提标的基础上，财政部将会同有关方面，从健全种粮农户收益保障机制的角度出发，持续推动我国农业保险提质增效。
张峭发现有些地方农业保险查勘定损时，不同的保险公司机构去，得到的结果却不一样。
“一家农业企业有几十万亩地，在大面积受灾的情况下，找第三方公司做勘察，最后定损后需要理赔3000多万元，但通过其他保险公司查勘后只同意赔付1000万元，最终赔付了2000万元。”张峭的隐忧在于，“目前还没有建立由政府核定的、标准的且带有普惠性质的第三方核准机构。”
对此，财政部相关负责人表示，财政部将按照“中央发展大宗、地方发展特色”思路，合理规划农业保险发展优先顺序，保障好三大主粮等关系国计民生的主要大宗农产品和重要物资。优化大灾风险分散机制，加强保险与应急管理机制统筹，发挥保险市场机制和杠杆撬动作用。在推动提升保险服务质效方面，进一步提高种粮农户政策获得感，配合有关方面进一步明确理赔标准，规范查勘定损，优化赔付模式，加大科技赋能力度，合理预赔、能赔快赔。督促保险公司通俗易懂设计条款，提高农户金融素质和保险意识，提高农户政策获得感和满意度。
首都经济贸易大学金融学院教授、农村保险研究所所长庹国柱在地方调研时发现，广东省开平市建立了农机农事服务联盟，专门应对灾前、灾中、灾后保障，将农业保险的关口向前移，减轻农业风险。“台风入境前，服务联盟的服务中心马上启动，成立抢收队，及时抢收和烘干可以减少自然灾害中的大部分损失。未来，在防灾减损问题上，可利用科技手段做得更好。”
这一点在财政部日前“在全国全面实施三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险政策答记者问”中得到回应，即加强数据科技赋能，进一步夯实我国农业保险高质量发展基础。推动提高我国农业保险信息化水平，加强农业保险数据信息共享，为财政、农业农村、保险监管等有关部门以及承保机构提供优质高效服务。鼓励各地和承保机构探索先进技术手段，不断增强科技应用深度，夯实农业保险数据基础。
在各方共同努力下，我国农业保险用十几年时间，走过了其他国家几十年的路，不断提质增效。但总体上起步较晚，存在一些发展中的问题。财政部金融司相关负责人在吹风会上表示，未来将进一步研究制定综合性的指导意见、提升承保理赔服务质效、加强数据科技赋能、优化大灾风险分散机制、加强财政资金管理，推动农业保险高质量发展。
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