我国热区分布在广东、海南、云南、广西、福建、湖南、四川、贵州和台湾地区，面积48万平方公里（不包括台湾地区）。热带作物（以下简称“热作”）种类繁多，目前形成规模种植的达50余种，热作总面积1.4亿亩，年产值突破2500亿元，已成为我国特色农业的重要组成部分。然而，我国热作产业面临较大风险，主要体现在：热区高温高湿，热作病虫害多发易发；我国热区处于热带北缘，热作易受北方寒潮影响；海南、广东、福建和广西热区毗邻海洋，易受台风袭击；大部分热带水果生产周期长、上市期集中，容易遭受市场波动冲击。2003年以来，我国热作产业经受了台风“达维”、香蕉乙烯利事件等一系列突发事件的重重考验。农业部农垦局积极应对、逐一化解，积累了许多宝贵经验和教训。
一、突发公共事件及应急处置的案例分析
（一）重大自然灾害
2005年9月26日，18号台风“达维”于4时在海南万宁山根镇登陆，横扫海南后于当日17时20分进入北部湾。此次台风中因灾死亡16人，农作物受灾面积1500多万亩，直接经济损失100多亿元。其中农垦橡胶树受害面积180多万亩，经济损失23.78亿元。特别是开割树损失157万亩，损失率达50.9％。灾情发生后，农业部农垦局迅速组织人员深入灾区了解灾情，并指导植胶区投入抗灾自救、恢复生产、重建家园的工作，将台风造成的损失降到最低限度。
台风肆掠后的橡胶园
2008年1月中旬至2月上旬,我国南方地区遭遇50年不遇的持续低温雨雪寒害天气,给热作产业带来严重影响，导致许多作物减产，其中橡胶减产7%、荔枝减产14%。为尽快恢复生产，将灾害降到最低，2月3日农业部农垦局下发《关于做好热带作物防冻防寒抗灾工作的紧急通知》，同时成立抗灾专家组，赴灾区开展调查和指导生产工作，编制出版了天然橡胶、香蕉、荔枝、龙眼、菠萝、胡椒和咖啡等主要热带作物《寒害后恢复生产的技术措施》单行本，并迅速下发到受灾较重的地区，指导农户开展灾后恢复生产。
2009年9月—2010年3月，云南省遭遇百年不遇的大旱，该省热带水果、橡胶、咖啡受灾面积达901.8万亩、成灾210.8万亩、绝收42.4万亩。面对旱情，农业部农垦局积极协调云南农业厅、农垦总局，安排抗旱专项资金，并派出专家组加强技术指导，共同应对特大干旱。
云南大旱后干枯见底的水塘
2009年11月，受北方暴雪和南方寒潮的影响,南方部分地区交通不畅，广西爆发了历史上罕见的香蕉销售“寒流”，90多万吨香蕉滞销，产地收购价格从10月下旬的每公斤1.4元,快速下跌至每公斤0.2元。为降低此次“寒流”给广西香蕉产业带来的损失，农业部农垦局积极协调各部门，开展救助工作。11月21日，由国家多个部门组成的联合调研组赴广西进行实地调研，随后,农业部在南宁组织开展香蕉产销对接活动,来自全国各地的50多个香蕉经销大户共签订采购合同12.5万吨。商务部也在专业网络信息平台上,举办“广西香蕉网上购销专场对接会”,推动广西香蕉出口。措施实施后，香蕉销售量迅速回升，日均销售万吨以上，销售价格也逐步回升。
2010年9月28—30日及10月4—7日，海南全省16个市县连续2次遭遇强台风、强降雨和强热带风暴袭击，橡胶、香蕉、胡椒、石榴等热带作物损失惨重。其中，682万亩橡胶树不同程度受损，橡胶倒树超过500万株，橡胶中小苗损失200万株以上。截至10月20日，损失干胶2.7万吨以上，直接经济损失达8.1亿元。灾情发生后，农业部农垦局立即组织工作组奔赴海南，组织专家组开展救灾指导工作，并积极协调财政部、民政部等部门，争取救灾资金并确保及时到位，帮助灾区尽快恢复生产。
暴雨过后被淹没的槟榔园
强降雨过后的胶苗
（二）农产品质量安全事件
2007年3月13日，广州某媒体发表了一篇名为《广州香蕉染“蕉癌”濒临灭绝》的报道。文章说广州香蕉大面积感染巴拿马病毒，这种病毒被称为“香蕉癌症”，但被讹传为“吃香蕉致癌”，谣言迅速传播后导致国内香蕉滞销。3月21日开始，海南香蕉价格骤然暴跌。至3月底，香蕉主产区收购价每公斤0.3～0.8元，跌幅均超过50%，有的甚至达70%以上，广东、海南两省蕉农损失达7亿多元。“蕉癌”事件发生后，各级政府部门高度重视，4月7日，农业部新闻办公室发布消息，强调香蕉巴拿马病学名为香蕉枯萎病，与食用香蕉的安全性没有任何关联。农业部农垦局多次邀请香蕉权威专家在有关报刊、网站进行辟谣。海南省政府也采取了相应措施，对蕉农和经销商进行补贴，将这场香蕉风波的影响降到了最低。
患巴拿马病后的香蕉植株
2011年4月中旬，深圳某卫视在《正午30分》节目中播出《打药催熟香蕉 买水果也有潜规则》，对深圳某农贸市场存储库中香蕉的催熟过程进行全程报道，在没有向相关专家求证的情况下，便称长期食用乙烯利催熟的香蕉会出现呕吐、恶心及灼烧感，对人体造成危害。之后多家媒体竞相报道。4月23日晚，广东省某知名电视栏目曝光了一些食品非法添加剂的案例，其中将香蕉催熟剂乙烯利称为非法添加物质。该节目称使用乙烯利催熟的香蕉会导致儿童性早熟，影射使用乙烯利催熟香蕉存在食品安全问题，香蕉乙烯利事件影响进一步扩大，对香蕉产业造成严重影响，香蕉销售价格下跌50%以上。为提升消费者的信心，恢复香蕉市场的稳定，农业部农垦局密切关注事态的发展，并第一时间组织权威专家辟谣，对乙烯利在香蕉运输、保存中的作用进行解释。
（三）热作病虫害事件
2003年11月中旬至2004年5月上旬，云南植胶区遭受严重干旱，大面积爆发橡胶白粉病，给植胶区生产带来了重大损失。云南农垦植胶区已开割胶林受灾面积51.8万亩，受灾率46%；推迟割胶面积3万亩，损失干胶1127.54吨，直接经济损失2706.68万元。为确保生产，农业部农垦局组织专家成立调研小组，指导胶工进行全面防治，并协调防控资金到位，有效控制了白粉病的继续蔓延。
技术员采取防治措施
2004年，海南省气候异常干旱和炎热，椰心叶甲繁殖速度加快，加上药剂因缺雨影响防治效果，导致椰心叶甲迅速蔓延，扩散至海南17个市县以及广东、广西、福建和云南等省的部分地区。至年底已染虫椰树、槟榔等棕榈科植物超过500万株，其中多数为椰子树，受害作物生长受阻，减产60%～80%。 为有效防治椰心叶甲，农业部农垦局组织专家进行统防统治后，消除被害状115.9万株。同时，农业部农垦局联合科技部及海南省相关部门进行攻关，取得了椰甲清粉剂挂药包、野外释放天敌、洒放绿僵菌等3项核心技术成果，攻克了天敌寄生蜂规模化繁育技术、释放技术、防治效果跟踪评价技术等难题，并制定了一整套简便、实用、高效的防治措施。
受椰心叶甲为害后的椰树
二、经验、不足及启示
面对一系列自然灾害和突发事件，农业部农垦局积极应对，严格按照《农业重大自然灾害突发事件应急预案》要求和农业部统一部署，强化工作督导，落实应急措施，取得了宝贵经验。
一是密切关注气候变化。每年台风、暴雨频发期，农业部农垦局密切关注中央气象台有关强热带风暴的预测预报，并及时将国家防汛抗旱总指挥办公室印发的有关紧急通知转发给各级热作部门。同时启动灾情日报制度，及时了解掌握灾情动态。
二是及时跟踪突发事件的发展。突发事件发生后，农业部农垦局指派专人密切关注事件发展动态，积极协调有关部门采取应对措施。并派出调查组深入灾区，了解受灾种类、面积、经济损失和灾害对作物后续生产的影响，为救灾和恢复生产提供基础数据。
三是认真抓好灾后恢复生产。灾害过后，农业部农垦局一方面加强市场监测和病虫害预测预报和防控工作，组织专家组指导灾区恢复生产。另一方面积极协调各部门，多渠道争取救灾资金，力争将损失降到最小。
四是抓好病虫害监测与防控。针对灾后病虫害多发、重发现象，农业部农垦局高度重视做好灾后病虫害防治工作，要求热作病虫害监测站和固定观察点加强监测，对病虫害发生发展进行监测预报，及早发现病情。同时，发挥热作病虫害专家组的作用，做好防控工作。近年来，由于监测、预防、防治工作到位，灾后没有出现较大面积的病虫害危害情况。
五是果断应对突发事件。对于突发事件，农业部农垦局采取各种有效措施积极应对，组织业内权威专家及时辟谣，正面引导舆论宣传，稳定市场信心，及时消除不良影响，确保热作产业的正常生产。
虽然在应对自然灾害和突发事件中，取得了一些成效，但仍然存在诸多不足。
一是基础设施较为薄弱。我国热区多处于沿海、山地、陡坡等地区，热作生产易受台风、低温和旱涝等自然灾害影响，但长期以来我国对热作产业的投入远低于其他农作物的投入水平。由于基础设施建设投入资金有限，目前我国大部分热作的基础配套设施不太完善，道路、水土保持工程、水利设施、防护林、防寒防风设施等配套基础设施建设严重滞后，产业抵抗自然灾害的能力较差。
二是产业结构不尽合理。热区高温高湿，加上热带水果普遍糖分较高，容易腐烂。目前我国热带水果品种结构和熟期搭配还不太合理，集中上市现象严重，加上鲜食品种与加工品种比例失调，更易受自然灾害、病虫害及质量安全事件等一系列突发事件影响，对产业造成损失。
三是自主创新研发能力不强。目前，我国热作自主科技创新能力还不足，抗风、抗旱、抗寒及抗病虫害的优良品种培育和推广力度不高，无法适应日益严峻的气候环境。同时，避灾防灾减灾生产技术研发力度不够，高效种植模式、水土保持、土壤肥力培育、减少面源污染等技术水平有限。热作产品加工、储存、冷链运输等技术落后。
四是技术推广体系和病虫害防控体系不完善。目前热作推广技术网络还不健全，新品种、新技术推广力度不够，产业整体标准化生产水平不高；加上病虫害统防统治、生物防治等技术尚未实现热区全覆盖，给病虫害防控带来一定难度，也增加了热作产品的质量安全风险。
五是农业保险覆盖面小。我国热作保险的作物、种类及范围相对大农业少，目前仅有天然橡胶被纳入农业保险补贴项目，补贴范围仅限于海南省，且海南民营橡胶投保率极低，2012年仅为8%，投保面积占民营橡胶种植面积的1%，给遭受自然灾害侵袭后迅速恢复生产带来一定的影响。
总结农业部农垦局多年来应对突发事件的经验和教训，有以下三点启示。
一要综合分析、准确评估。准确评估突发事件带来的损失是基础。对突发事件发生的危害以及信息传播后带来的影响和周期，应收集资料，全面监测，综合分析，准确研判，选择合理的应急处理对策。
二要快速反应、及时应对。及时处理突发事件是关键。突发事件一旦发生，应在24小时内建立有效的沟通机制，在调查研究的基础上，发布事件的真实情况和信息，并采取相应的补救措施，以防事态进一步扩大。
三要制定方案、跟踪落实。制定处理突发事件的应急方案及措施是根本目的。制定的方案要具有科学性和可操作性，应从全局观点出发，注重实际效果，并为今后处理类似的突发事件打好基础。同时，准备多种备选方案，以应对突如其来的变化。
三、政策建议
（一）完善基础设施建设
在积极争取国家财政资金投入和政策支持的基础上，充分利用市场机制，鼓励民间社会资本通过多种渠道、多种方式参与热作基础设施和配套建设，提高防灾减灾险能力。重点开展热作农田水利基础设施建设，抓好水土保持工程、节水灌溉设施、水电设施等基础配套建设，以雨水集蓄利用为重点，搞好山丘区塘堰、水窖等小型抗旱水源建设改造，提高抗旱能力。同时，综合运用工程、农艺、管理等措施，发展节水灌溉热作，鼓励有条件的地方推广滴灌、喷灌等节水技术。
（二）加强预警预报工作
健全灾害信息报送制度，畅通信息报送渠道，科学评估灾害损失。针对灾情加强分类指导，切实提高灾后应急处置能力，确保灾后恢复措施的科学性和针对性，最大限度地降低自然灾害风险。按照统一规划、分步推进的原则，逐步完善热作病虫害疫情监测网络和监测点建设。对天然橡胶、香蕉、剑麻、椰子、槟榔等重点作物主要病虫害，实时监测、及时汇总、定期发布预警信息。强化灾害预判预警，对重发区实施联防联控、群防群控，大力推进专业化统防统治和应急防治，切实降低病虫害造成的损失。
（三）强化科技支撑
做好种质资源收集保护和开发利用工作，培育和引进一批抗风、耐寒、耐旱及抗病的优良品种。加强良种苗木繁育基地建设，确保种苗无病毒和良种化。加强检验检测体系建设，提高热作种苗质量控制和监管能力。加大对技术研发与创新的支持力度，加强关键技术的研究攻关，加快科技成果的转化和推广。推广防风栽培技术，特别是针对沿海等台风易发地区，推广“三避”、打桩等栽培技术。
（四）完善技术培训及指导工作
建立健全热作推广体系，合理设置机构，完善设施设备，充分发挥协会、学会、企业、农民等社会组织和经营主体的作用，加快科技成果转化。发挥高等学校、科研机构人才和技术优势，加强院地合作，推动高等学校、科研机构深入基层开展技术服务。通过课堂培训、田间实地指导、科技下乡、咨询服务等多种方式培训种植者识别、防治病害的知识，推广生物防治、农艺防治、抗病品种等绿色综合防治技术。建立绿色防控技术示范区，开展绿色防控技术示范，培养农户绿色农业和无公害农业生产意识。
（五）开展标准化生产
强化热作生产关键环节监控，严禁使用禁、限用农药，科学、安全、合理地使用农药、化肥，严格执行农药安全间隔期，总结推广热作标准化生产示范园经验，推动热作产品全程标准化生产，确保热作产品质量安全。同时，加快热作行业标准、企业标准及技术规程的制修订工作，进一步健全和完善热作生产技术规范体系。组织热作科技人员深入生产第一线，指导农民进行标准化生产。
（六）健全热作产品质量安全追溯体系
在热作标准化生产示范园、热区农垦系统及海南省民营开展热带作物质量追溯基础上，健全完善热作产品的质量安全追溯体系，逐步实现产业全覆盖。从源头开始抓好热作产品质量安全监管工作，做到“生产可记录、信息可查询、流向可跟踪、责任可追究”的总体目标，实现产品从生产到销售全程的质量监控。
（七）完善热作农业保险政策
积极协调相关部门，将天然橡胶的农业保险补贴范围扩大，并尽快将香蕉、荔枝、芒果等优势特色热带作物列入农业保险政策性补助项目，扩大热作产品的保险范围。同时，推动保险补贴机制的创新，进一步降低现有保费费率，提高风险保障水平。
（八）加强舆论引导
深刻认识到媒体在突发公共事件中的作用，在尊重公众知情权的前提下，加强沟通联系，及时向新闻媒体提供有关热作产品和热作突发事件的材料和线索，完善、畅通与新闻媒体的沟通联系渠道。针对突发事件要快速反应，切忌堵瞒，以事实为依据，提高运用媒体的能力，加强舆论正确引导。 （摘自《中国热带农业》）
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