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推进农垦事业发展的一次深刻变革——吉林垦区改革开放40年回顾与展望

时间:2020-06-05 作者:吉林农业农村厅农垦局 来源:《新中国农垦改革开放40周年》 点击次数:6047

【编者按】吉林农垦通过对改革开放以来的“两个20年”改革改制历史的回顾,从历史总结经验中逐步找准新一轮的改革突破口,采取了推进农场企业化(公司化)改革、打造区域性现代农业企业集团和农垦“两个纳入”等一系列改革措施,同时强化统筹协调跟踪督导,着力攻坚克难啃硬骨头,大力推进农垦国有土地确权登记发证、国有农场办社会职能改革等工作,取得显著成效,实现新的跨越。

一、吉林农垦改革发展历史回顾

吉林农垦始建于20世纪40年代,发展历程大致可分为创建起步、变动起伏、严重受挫、全面恢复和改革发展5个阶段。1946年,延边州和通化市等老解放区初创部队和地方生产自给农场和示范繁殖农场。中华人民共和国成立后,全省各地相继建立各种类型全民所有制农牧场,到1957年已有国营农场100个、职工增至8850人、耕地面积32406公顷。1958-1959年农场实现较快发展,1962-1963年多次进行调整,1964年陆续下放,有的被拆解,有的与人民公社合并,有的财产被“平调”,1965-1966年7月农场各业一度有所恢复和发展。10年“文革”动乱,全省农场遭受干扰破坏,农场再次下放,生产经营活动受到影响,生产发展缓慢。1978年12月,党的十一届三中全会召开,吉林农垦事业进入全面恢复和改革发展新的历史阶段。1978-2018年,农垦农场历经数次改革改制,这一历程可分为“两个20年”。

第一个20年。1979年2月,国务院批转财政部、国家农垦总局《关于农垦企业实现财务包干的暂行规定》,决定1979-1985年,国家对农垦企业实行“独立核算、自负盈亏、盈利留用、亏损不补”和对暂时亏损的企业实行“定额补贴、一年一定、结余留用、超亏不补”,结束国营农场吃国家“大锅饭”的历史。同年,吉林省实施财务包干,推行“包定奖”责任制,把企业生产经营成果和职工物质利益联系起来,逐步解决职工吃农场“大锅饭”问题。到1981年,全省农垦农场生产责任制,主要分为3种类型:一是实行专业承包联产计奖责任制,约占国营农场职工总数的65%;二是实行专业承包联产计酬责任制,约占25%;三是实行专业承包联产到劳责任制,约占3%。1984年全省职工家庭农场已发展到20089个,初步形成大农场套小农场的双层多种经营体制。到1985年各类职工家庭农场已发展到28437个,从根本上打破了旧的高度集中、单一经营形式,农场面貌发生了历史性变化。1992年全省农垦工农业总产值比1985年增长1.2倍,利润总额比1985年增长86.8%。但随着我国经济社会向市场经济转型,国有农场政企社企不分、管理体制不顺、经营机制不活、政策支撑体系不健全等矛盾和问题也日益显现出来。

第二个20年。2000年11月,省农委提请省政府将农垦国有企业社会养老保险纳入各级社会保险统筹,各级财政部门对农垦企业给予必要的社会养老保险金补贴,减免农垦企业拖欠养老统筹保险费,各级民政和社保部门对农垦企业职工实行最低生活保障金和最低生活费政策。2001年1月,省民政厅复函吉林省农垦局,同意将吉林省直属农垦企业职工纳入城市居民最低生活保障待遇。2005年5月,省政府下发《吉林省人民政府关于进一步深化全省国有农垦企业改革发展的意见》;同年8月,省政府办公厅下发《吉林省人民政府办公厅关于妥善解决全省国有企业办中小学教师待遇问题的通知》和《吉林省省属企业分离办社会职能工作实施办法的通知》;同年10月,省政府办公厅下发《吉林省人民政府办公厅关于转发国有农场税费改革实施意见的通知》。2006年12月,省农村综合改革试点工作领导小组下发《关于进一步做好国有农场分离办社会职能工作有关问题的通知》,规定在上年国有农场税费改革基础上进行分离办社会职能改革。2008年4月,农垦国有农场所办全日制普通中小学,一次性全部分离并按属地原则移交当地市(州)、县(市)政府管理。2014年9月,省农村综合改革试点工作领导小组下发《吉林省深化国有农场办社会职能改革实施方案》,明确将国有农场承担的属于政府职能范围的事务,包括公共卫生和基本医疗服务、社区管理服务以及尚未移交的国有农场义务教育等职能,移交给当地政府承担和管理。2016年12月,吉林省委省政府制定下发了《关于进一步推进农垦改革发展的实施意见》及其重点任务分工方案,新一轮农垦改革全面开启。截至2016年年末,全省农垦国有农场企业92个,分布于全省8个市(州)、28个县(市、区),农垦国有土地总面积420.77万亩。其中,建设用地10.98万亩,各类农用地342.56万亩,未利用地67.23万亩。

二、找准切入点抓住突破口

回首农垦改革发展历程,多年来,各垦区为保障国家粮食安全和稳定、促进地方经济建设和发展作出特殊贡献。全省农垦行业多年来始终把维护国家粮食和重要农产品安全作为己任,从历史和现实结合上逐步形成了自觉服从服务于国家大局的家国情怀和企业文化。本轮改革前各市县垦区在推进农垦转型发展和产业优化升级中普遍遇到“瓶颈”制约和“卡脖子”难题,亟待通过深化改革切实加以破解。一是每个农场都兼具国有企业和农业农村经济双重属性,既是从事农业生产经营的经济实体,也是承担社会管理职能的行政单位;既存在着国有企业共性问题,也面临着农业产业特殊情况。二是农垦行业作为一个相对的独立经济和社会单元,农场企业长期以来游离于地方经济社会规划、强农惠农政策和民生改善政策体系之外,一些政策实施出现落空或慢半拍现象,在发展转型和经济转轨过程中,普遍遇到管理体制不顺、经营机制不活、政策支撑不健全等突出矛盾和问题。三是农垦农场长期政企社企不分,背负办社会沉重负担,垦区自我发展和民生改善不同程度陷入困境,基础建设和社会事业投入严重不足,历史欠账较多。

在推进新一轮农垦改革发展中,吉林省坚持以保障国家粮食安全和重要农产品供给为核心,以推进垦区区域集团化、农场企业化改革为主线,紧紧围绕“理顺管理体制,激活经营机制,依靠创新驱动,加快转变农垦发展方式,建设现代农业示范基地、龙头企业、优势产业,努力把农垦打造成为具有我省特色的优势特色农产品有效供给国家队、率先实现农业现代化示范区、新型城镇化建设样板区,为吉林老工业基地新一轮振兴发展作出积极贡献”这一总要求,以钉钉子精神扎实抓好各项工作落实,着力从5个方面深化改革。

(一)推进农场企业化(公司化)改革。坚持和完善以职工家庭经营为基础、大农场统筹小农场的农业双层经营体制,强化国有农场统一经营管理和服务职能,积极培育规模化农业经营主体;推进农场办社会职能改革,对国有农场区域内社会管理和公共服务事业,或由政府直接设立机构提供服务,或采取授权委托、购买服务等方式赋予相应提供公共服务事项;构建农场新型治理结构,做大做强生产经营职能,打造具有一定竞争力的现代农业企业,使之成为市场经济条件下国家在关键时刻靠得住、顶得上和应得急的重要力量。

(二)打造区域性现代农业企业集团。中央农垦改革发展文件明确指出,集团化是垦区改革的主导方向,要推动垦区创新经营体制机制,逐步构建以资本为纽带的母子公司管理体制,建设大型现代农业企业集团。从吉林省农垦现有管理体制和所处发展阶段出发,在辽河垦区和前郭灌区等有条件、基础好的垦区先行先试组建区域性现代农业集团;支持和鼓励在产业特色明显的垦区联合组建农业产业公司;规模较小的可以合并重组,通过推进区域性垦区集团化改革,加强优势资源的集聚整合,进而为推进全省垦区集团化改革奠定基础、创造条件、探索路径、积累经验。

(三)切实推动资源要素有效配置。着力在促进劳动力、资产、土地等资源要素的合理配置和高效利用方面深化改革。构建新型劳动用工制度,健全职工招录、培训和考核体系,逐步建立以劳动合同制为核心的市场化用工制度。加强人才队伍建设,健全人才教育培养体系,吸引优秀企业家、高端专技人才、职业经理人到垦区就业创业。推行建立现代企业制度,建立符合农垦特点、以管资本为主的国有资产监管体制,以资本为纽带打造农业全产业链,积极引入社会资本推进企业股权结构优化。稳步推进土地资产化和资本化改革进程,积极探索盘活农垦土地资源的有效途径,更好地发挥农垦组织化程度、经营管理水平和职工科技文化素质高的优势。

(四)加快推进农垦现代农业发展。以构建现代农业经营体系为抓手,积极推进多种形式的农业适度规模经营,探索通过土地托管、代耕代种代收、股份合作等方式,与农户形成紧密型利益链接机制,提高规模经营效益;以构建现代农业生产体系为抓手,大力推进农业科技创新,建成一批农产品生产供应基地;以构建现代农业产业体系为抓手,大力推进一二三产业融合发展,提高农业产业综合效益,真正把大粮仓变成大粮商,更好发挥示范引领作用、服务周边农区和广大农户,在推进农业现代化中发挥引领带动作用。

(五)全面推进农垦“两个纳入”。推进实现“一个同步实施、两个全面覆盖”,各级政府依法编制经济社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划、新型城镇化发展规划及公共服务体系等规划,将农垦纳入其中并同步组织实施,加快健全垦区政策支持体系,畅通投入来源渠道,将农垦全面纳入强农惠农富农和改善民生政策覆盖范围,从根本上解决垦区、地方两套体系两种标准的问题。

三、强化统筹协调跟踪督导

2016年,认真研究制定并于同年12月由吉林省委省政府印发《<关于进一步推进农垦改革发展的实施意见>及其重点任务分工方案的通知》(吉发〔2016〕44号),着力从省级层面抓好全省农垦改革发展顶层设计和统筹协调,切实做到“四个明确”。

(一)明确提出推进改革的总体思路和方向路径。突出强调,从农垦兼具国有企业与农业农村经济双重属性和属地化管理的实际出发,坚持社会主义市场经济改革方向,树立落实五大发展新理念,以保障国家粮食安全和重要农产品有效供给为核心,以推进垦区区域集团化、农场企业化改革为主线,“理顺管理体制,激活经营机制,依靠创新驱动,加快转变发展方式,建设现代农业示范基地、龙头企业、优势产业,努力把农垦打造成为具有我省特点的优势特色农产品有效供给国家队、率先实现农业现代化示范区、新型城镇化建设样板区”。

(二)明确提出推进改革的基本原则和目标任务。突出强调,坚持国有属性、服务大局,坚持市场导向、政府支持,坚持分类指导、分级负责,坚持统筹兼顾、稳步推进。按照全省“十三五”发展规划总体要求,围绕更好发挥垦区在率先基本实现农业现代化、率先全面建成小康社会中的积极作用,加快农垦改革发展。到2020年建立健全适应市场经济要求、充满活力、富有效率的管理体制和经营机制,培育壮大一批农垦企业、企业集团和产业联盟,区域集团化取得显著进展,农场企业化迈出实质性步伐;建成一批稳定可靠的粮食等优势特色农产品生产加工基地,现代农业产业体系、生产体系、经营体系建设全面推进,垦区生产加工流通统筹服务能力、整体经济实力显著增强;垦区民生显著改善,职工收入大幅提高,基础设施和公共服务进一步健全,农垦国有农场社区服务功能不断完善,新型城镇化水平明显提升。

(三)明确提出推进改革的政策措施和重点任务。紧密结合吉林省实际围绕深化农垦管理体制和经营机制改革,研究制定7个方面具体政策措施;围绕创新农垦土地资源管理方式,研究制定8个方面具体政策措施;围绕加快推进农垦现代农业发展,研究制定5个方面具体政策措施;围绕改善垦区民生和基础设施建设,研究制定3个方面具体政策措施;围绕加强对农垦改革发展的领导,明确提出强化组织领导、落实地方和部门责任等5项落实措施和具体要求,并就抓好农垦改革发展40项重点任务,逐一明确任务分工以及推进工作牵头单位、责任主体和参加单位。

(四)明确提出推进改革的组织架构和运转方式。建立健全推进农垦改革领导体制和工作机制,明确由省农垦主管部门牵头,省直43个职能部门共同参与,建立省推进农垦改革发展联席会议制度,统筹推进全省农垦改革发展各项工作,负责具体研究制定有关方案,抓好贯彻落实检查指导,协调解决实施过程中遇到的重大问题。省农委作为联席会议办公室抓好日常工作综合协调,统筹调度地方和部门工作,协调指导抓好督导落实。同时,要求垦区所在地市县政府全面落实推进农垦改革发展主体责任,各相关部门明确目标任务,分解落实责任,制定路线图,倒排时间表,为中央农垦改革发展文件落地生根提供有力保障。

四、着力攻坚克难啃硬骨头

新一轮农垦改革启动实施以来,省委省政府始终把推进农垦改革发展摆在突出位置,坚持突出问题导向、聚焦重点目标任务,统筹协调、靠前指挥,不断压实地方和部门工作责任。全省农垦国有土地确权登记发证、国有农场办社会职能改革、垦区区域集团化农场企业化试点示范等工作,取得显著成效,实现新的跨越。

(一)农垦国有土地使用权确权登记发证提前收官,全面超额完成国家下达确权发证目标任务。本轮农垦改革启动实施前,全省农垦国有土地使用权确权登记发证率仅为14%。为加快补齐农垦国有土地确权登记发证这块“短板”,2017年5月15日,及时制定印发《吉林省农垦国有土地使用权确权登记发证工作方案》,并于6月20日召开全省视频会议进行再动员、再部署和集中培训,从2017年9月30日起对各地工作实行日调度、零报告制度。省推进农垦改革联席会议办公室(以下简称“省农垦改革办”)先后多次组成专题督察调研组,对各地确权发证工作持续进行跟踪督察和驻点督察,2017年11月以来,吉林省新一轮农垦国有土地使用权权籍调查和确权登记发证工作始终保持全国领先位置,全部完成农垦土地权籍调查,确权登记发证348.68万亩,累计实际完成确权登记发证409.23万亩,占农垦国有土地总面积的97.26%,切实做到了权属清晰、无争议土地权属应确尽确、证书应发尽发。全省农垦国有土地确权登记发证,由“追赶”变为“领跑”,比本轮改革前大幅提升83个百分点。

(二)农垦国有农场办社会职能改革任务落实落地,社会职能和社区最早全部纳入属地政府统一管理省份。为根本解决农垦国有农场政企、事企、社企不分,全面推进国有农场办社会职能属地化改革,2017年6月以来,吉林省在全国率先出台省级农垦国有农场办社会职能改革方案,并重点围绕抓好农垦国有农场社会管理和公共服务移交工作,及时摸清底数,分级分类建立改革工作台账,逐一确定推进分离办社会职能的具体方式和时间节点。省农垦改革办先后会同省编办、财政厅、教育厅、卫健委、民政厅等部门组织开展30个批次专题调研和跟踪督导,分别在北京、长春组织举办吉林省农垦改革发展培训班、全省农垦国有农场办社会职能改革工作培训班,相继印发《吉林省农垦国有农场办社会职能改革工作考核评估验收指标》和《关于开展吉林省农垦国有农场办社会职能改革情况满意度评估的通知》,委托吉林中智九方咨询有限公司开展办社会职能改革满意度第三方评估。截至2018年6月末,全省新建社区86个,各属地政府及有关方面相继与57家农垦国有农场签订交接书,将国有农场各类办社会事项和农场社区全部纳入了地方统一管理,相关经费支出同时纳入所在地政府财政预算。全省除长春市农安县洼中高农场1家内部分开、管办分离、政府购买服务,并明确2年过渡期,其他56家农场均采取一次性整体移交,占到98.25%;内部分开、管办分离仅为1.75%。

(三)区域垦区集团化农场企业化试点示范取得突破,深化农垦管理体制和经营机制改革迈出重大步伐。坚持从吉林省垦区属地化管理实际出发,结合农业部农垦局全国专项改革试点工作安排,从2016年9月起,吉林省相继在辽河垦区和松原前郭灌区组织实施组建区域性现代农业企业集团专项试点,在辽河垦区的辽河农场组织实施农场企业化改革和公司化改造专项试点。2017年5月,省农垦改革办将辽河垦区和前郭灌区作为全省农垦改革先行先试、率先发展省级综合示范。从2017年年初以来,各有关市县按照市场化、企业化、产业化、集团化改革总要求,坚持从实际出发,因地制宜、分类推进,吉林省农垦改革专项试点综合示范不断向纵深推进。2018年3月,前郭农垦集团公司率先注册成立,标志吉林省区域性现代农业企业集团实现“零”的突破。7月13日,前郭尔罗斯稻米协会在松原成立,由前郭县农垦集团牵头整合前郭县域内从事稻米生产、加工、销售各国有农牧场、专业化农业产业公司、农民专业合作社,带动全县稻米产业实现资源资产整合、产业优化升级。前郭农垦集团的成立,有力地带动和促进了全省区域垦区集团化和农场企业化。紧随其后,梨树农垦集团公司、双辽农垦集团公司等5家区域性现代农业企业集团相继挂牌投入运营。截至6月30日,全省已挂牌运营和正在着手组建的现代农业企业已达94个,其中,区域性现代农业企业集团公司12个,农垦国有农牧场公司59个,专业化农业公司23个,全省垦区区域集团化改革、农场企业化改造迈出重大步伐。目前,全省区域垦区集团化、农场企业化基本实现全覆盖,已挂牌运营和正在着手组建各类现代农业企业公司已达108家,其中,区域性现代农业企业集团公司14个,农垦国有农牧场公司71个,专业化农业公司23个,极大促进农垦优势资源整合和产业转型升级。2018年,全垦区粮食总产量超过85万吨,综合经济实力显著增强,人均可支配收入再创历史新高达到15269元,高于全省农民人均收入1521元。

注:本文略有删减。

责任编辑:经济研究处

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